Thạc Sĩ Xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan hành chính nhà nước ở Cộng hòa dân chủ n

Luận án tiến sĩ năm 2014
Đề tài: Xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan hành chính nhà nước ở Cộng hòa dân chủ nhân dân Lào




6
MỤC LỤC

MỞ ĐẦU . 1
1. Lý do chọn đề tài 9
2. Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu của luận án: 12
3. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu: . 12
4. Cơ sở lý luận và phương pháp nghiên cứu 13
5. Đóng góp khoa học của luận án 14
6. Ý nghĩa lý luận và thực tiễn của luận án . 15
7. Kết cấu của luận án 15
Chương 1. TỔNG QUAN TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU LIÊN QUAN ĐẾN ĐỀ
TÀI VÀ NHỮNG VẤN ĐỀ ĐẶT RA CẦN TIẾP TỤC NGHIÊNCỨU . 17
1.1. Tổng quan những công trình nghiên cứu liên quan đến đề tài luận án 17
1.1.1. Những công trình nghiên cứu ở Cộng hòa dân chủ nhân dân Lào . 17
1.1.2. Những công trình nghiên cứu ở Việt Nam liên quan đến đề tài luận
án . 18
1.1.3. Những công trình nghiên cứu ở các quốc gia khác có liên quan đến
đề tài luận án 28
1.2. Những vấn đề luận án cần phải tiếp tục nghiên cứu làm rõ 28
1.2.1. Về mặt lý luận, các vấn đề cần được giải quyết 29
1.2.2. Về mặt thực tiễn . 29
Chương 2. CƠ SỞ KHOA HỌC VỀ XÂY DỰNG VÀ BAN HÀNH VĂN BẢN
QUY PHẠM PHÁP LUẬT CỦA CƠ QUAN HÀNH CHÍNH NHÀ NƯỚC Ở
CỘNG HÒA DÂN CHỦ NHÂN DÂN LÀO 31
2.1.Khái niệm, đặc điểm, thẩm quyền, phạm vi, nội dung văn bản quy phạm
pháp luật của cơ quan hành chính nhà nước . 31
2.1.1. Khái niệm, đặc điểm của văn bản quy phạm pháp luật do cơ quan
hành chính nhà nước ban hành . 31
2.1.2. Thẩm quyền xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật của
cơ quan hành chính nhà nước . 45
2.1.3. Phạm vi, nội dung của văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan hành
chính nhà nước . 47
2.2. Sự cần thiết phải ban hành văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan hành
chính nhà nước (quyền lập quy) . 52
2.2.1. Thực hiện thẩm quyền hành chính nhà nước . 52
2.2.2. Bảo đảm việc thực hiện chính sách, pháp luật của nhà nước trong
hoạt động hành chính nhà nước 54 7
2.2.3. Tạo điều kiện để công dân thực hiện các quyền và nghĩa vụ . 55
2.3. Khái niệm, đặc điểm, nguyên tắc, quy trình xây dựng và ban hành văn
bản quy phạm pháp luật của cơ quan hành chính nhà nước 56
2.3.1.Khái niệm xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật của cơ
quan hành chính nhà nước 56
2.3.2. Đặc điểm xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật của cơ
quan hành chính nhà nước 58
2.3.3.Các nguyên tắc bảo đảm khi xây dựng và ban hành văn bản quy phạm
pháp luật của cơ quan hành chính nhà nước 61
2.3.4. Quy trình xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật của cơ
quan hành chính nhà nước 66
2.4. Kinh nghiệm xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật của cơ
quan hành chính nhà nước ở một số quốc gia và bài học kinh nghiệm vận
dụng cho Lào 73
2.4.1. Cộng hoà Pháp 73
2.4.2. Cộng hoà Liên bang Đức 74
2.4.3. Kinh nghiệm của Việt Nam . 75
2.4.4. Bài học cho Cộng hòa dân chủ nhân dân Lào 77
KẾT LUẬN CHƯƠNG 2 . 82
Chương 3. THỰC TRẠNG XÂY DỰNG VÀ BAN HÀNH VĂN BẢN QUY
PHẠM PHÁP LUẬT CỦA CƠ QUAN HÀNH CHÍNH NHÀ NƯỚC TẠI
CỘNG HÒA DÂN CHỦ NHÂN DÂN LÀO . 83
3.1. Thực trạng về thể chế pháp lý cho hoạt động xây dựng văn bản quy phạm
pháp luật của cơ quan hành chính nhà nước ở Cộng hòa dân chủ nhân dân Lào
. 83
3.2. Thực trạng xây dựng văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan hành
chính nhà nước . 86
3.2.1. Thực trạng các tổ chức làm công tác xây dựng và ban hành văn bản
quy phạm pháp luật của cơ quan hành chính nhà nước . 86
3.2.2. Thực trạng về năng lực đội ngũ cán bộ, công chức làm công tác xây
dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật 99
3.2.3. Thực trạng về quy trình xây dựng và ban hành văn bản quy phạm
pháp luật . 105
3.2.4. Thực trạng về cơ chế phối hợp, chế độ tài chính và cơ sở vật chất,
điều kiện hỗ trợ phục vụ công tác xây dựng và ban hành văn bản quy phạm
pháp luật . 110
3.3. Một số khó khăn, hạn chế, vướng mắc trong công tác xây dựng và ban
hành văn bản quy phạm pháp luật của các cơ quan hành chính nhà nước tại
Cộng hòa Dân chủ nhân dân Lào 116 3.3.1. Những khó khăn, hạn chế và vướng mắc 116
3.3.2. Nguyên nhân . 123
KẾT LUẬN CHƯƠNG 3 . 125
Chương 4. ĐỊNH HƯỚNG VÀ GIẢI PHÁP VỀ XÂY DỰNG VÀ BAN HÀNH
VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT CỦA CƠ QUAN HÀNH CHÍNH NHÀ
NƯỚC TẠI CỘNG HÒA DÂN CHỦ NHÂN DÂN LÀO . 127
4.1. Chủ trương của Đảng Nhân dân cách mạng Lào và Nhà nước Cộng hòa
dân chủ nhân dân Lào về hoàn thiện hệ thống văn bản quy phạm pháp luật của
cơ quan hành chính nhà nước . 127
4.1.1. Chủ trương của Đảng Nhân dân cách mạng Lào và Nhà nước Cộng
hòa Dân chủ nhân dân Lào về xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật
. 127
4.1.2. Xây dựng văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan hành chính nhà
nước đáp ứng yêu cầu cải cách hành chính, hoàn thiện thể chế hành chính
. 134
4.2. Giải pháp nâng cao chất lượng xây dựng và ban hành văn bản quy phạm
pháp luật tại Cộng hòa dân chủ nhân dân Lào 136
4.2.1. Giải pháp về hoàn thiện thể chế về xây dựng và ban hành văn bản
quy phạm pháp luật 136
4.2.2. Giải pháp về kiện toàn tổ chức tham gia xây dựng và ban hành văn
bản quy phạm pháp luật trong cơ quan hành chính nhà nước 140
4.2.3. Giải pháp về tăng cường năng lực đội ngũ công chức làm công tác
xây dựng văn bản quy phạm pháp luật tại các cơ quan hành chính nhà nước
. 143
4.2.4. Giải pháp về hoàn thiện kỹ thuật xây dựng và ban hành văn bản quy
phạm pháp luật của các cơ quan hành chính nhà nước 148
4.2.5. Giải pháp nhằm huy động sự tham gia của chuyên gia, các nhà khoa
học, các nhà hoạt động thực tiễn, đối tượng chịu sự tác động trực tiếp của
văn bản và nhân dân vào quá trình xây dựng và ban hành văn bản quy
phạm pháp luật . 159
4.2.6. Hoàn thiện các quy định pháp luật về cơ chế quản lý, chế độ tài chính
và cơ sở vật chất, điều kiện hỗ trợ phục vụ công tác xây dựng và ban hành
văn bản quy phạm pháp luật . 168
KẾT LUẬN CHƯƠNG 4 . 172
KẾT LUẬN 173




9
MỞ ĐẦU

1. Lý do chọn đề tài
Cơ quan hành chính nhà nước là một bộ phận quan trọng trong hệ thống
bộ máy nhà nước. Đặc điểm quan trọng nhất của cơ quan hành chính nhà nước
trong thực hiện quyền hành pháp là mang tính chất quyền lực nhà nước. Trong
phạm vi thẩm quyền của mình, cơ quan hành chính nhà nước có quyền ban hành
văn bản quy phạm pháp luật (quyền lập quy) hoặc văn bản áp dụng quy phạm
pháp luật có tính bắt buộc phải thi hành đối với cá nhân, tổ chức, cơ quan nhà
nước cơ quan nhà nước có liên quan; có quyền kiểm tra, giám sát việc thực hiện
các văn bản mà mình đã ban hành; có quyền áp dụng các biện pháp cưỡng chế
khi cần thiết đối với cá nhân, tổ chức, cơ quan có liên quan đã không tự giác và
nghiêm chỉnh thực hiện văn bản do cơ quan nhà nước ban hành đã có hiệu lực
pháp luật.
Trong những năm qua tại Cộng hòa dân chủ nhân dân Lào, hoạt động xây
dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật trong các cơ quan hành chính nhà
nước đã rất được quan tâm, nhiều công trình khoa học liên quan đến việc ban
hành văn bản hành chính, văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan hành chính
nhà nước đã được công bố; pháp luật về ban hành văn bản quy phạm pháp luật
cũng không ngừng được hoàn thiện. Văn bản quy phạm pháp luật được xem là
công cụ quan trọng để đảm bảo hiệu lực và hiệu quả trong hoạt động điều hành
nền hành chính nhà nước, góp phần ổn định, phát triển các hoạt động kinh tế -
xã hội. Trong văn kiện Đại hội Đảng Nhân dân cách mạng Lào lần IX, năm 2011 đã
xác định: “Điều kiện quan trọng để phát huy dân chủ là xây dựng và hoàn chỉnh hệ
thống pháp luật đồng thời tăng cường pháp chế xã hội chủ nghĩa trong mọi hoạt
động”[67].
Trong điều kiện đẩy mạnh quá trình đổi mới hiện nay, Nghị quyết Hội
nghị Ban chấp hành Trung ương Đảng Nhân dân cách mạng Lào lần thứ IX
(năm 2011) về tiếp tục xây dựng và hoàn thiện Nhà nước Cộng hòa dân chủ
nhân dân Lào, mà trọng tâm là cải cách một bước nền hành chính nhà nước, 10
được đề ra là một trong những quan điểm cơ bản để xây dựng và kiện toàn bộ
máy nhà nước trong sạch, vững mạnh, tăng cường hiệu lực, hiệu quả. Đó là:
“Tăng cường pháp chế xã hội chủ nghĩa, xây dựng nhà nước pháp quyền ở nước
Cộng hòa dân chủ nhân dân Lào, Nhà nước quản lý xã hội theo pháp luật và
bằng pháp luật” [68].
Hiến pháp nước Cộng hòa dân chủ nhân dân Lào năm 2003 cũng quy định tại
Điều 10: “Nhà nước quản lý xã hội bằng pháp luật, không ngừng tăng cường
pháp chế xã hội chủ nghĩa” [20]. Mặc dù vậy, cho đến nay thực tế quản lý xã hội
bằng pháp luật và việc điều chỉnh bằng pháp luật các quan hệ xã hội tại Cộng
hòa dân chủ nhân dân Lào vẫn còn nhiều hạn chế. Điều này đòi hỏi Nhà nước
Lào phải xây dựng và hoàn thiện được hệ thống pháp luật đồng bộ, khoa học,
hoàn chỉnh. Mặt khác, phải đảm bảo hệ thống pháp luật được thực hiện một cách
nghiêm chỉnh từ trung ương xuống cơ sở, đảm bảo nguyên tắc pháp chế xã hội
chủ nghĩa trên tinh thần tôn trọng tuyệt đối pháp luật.
Xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật là một công việc quan
trọng của các cơ quan hành chính nhà nước tại Cộng hòa dân chủ nhân dân Lào.
Cùng với công cuộc cải cách nền hành chính nhà nước thì việc xây dựng và ban
hành văn bản quy phạm pháp luật nói chung và của các cơ quan hành chính nhà
nước nói riêng đã có những chuyển biến tích cực, đã từng bước nâng cao được
năng lực xây dựng và ban hành văn bản quản lý nhà nước. Bước đầu hình thành
hệ thống văn bản quản lý đáp ứng yêu cầu, nhiệm vụ của công tác quản lý hành
chính nhà nước. Tuy nhiên, công tác xây dựng và ban hành văn bản quy phạm
pháp luật của các cơ quan hành chính nhà nước vẫn còn nhiều yếu kém, hạn chế
cần khắc phục, đặc biệt là về phương thức, quy trình chuẩn ban hành, hình thức
văn bản, thẩm quyền ban hành, các hình thức chế tài, kiểm tra, xử lý văn bản trái
pháp luật. Chính những mặt hạn chế, yếu kém này đã làm giảm hiệu lực và hiệu
quả trong hoạt động quản lý hành chính nhà nước. Từ thực tế này đòi hỏi phải có
sự nghiên cứu, đổi mới, nâng cao chất lượng hệ thống văn bản quy phạm pháp
luật nói chung và quy trình xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật của
các cơ quan hành chính nhà nước nói riêng. Tại Cộng hòa dân chủ nhân dân Lào, trong thời gian trước văn bản quy
phạm pháp luật và quy trình xây dựng cũng như ban hành văn bản quy phạm
pháp luật chưa được chú trọng nghiên cứu nên cũng có rất ít tài liệu, công trình
nghiên cứu chính thức về vấn đề này. Chỉ có một số ít các văn bản hướng dẫn
của cơ quan hành chính nhà nước có thẩm quyền đề cập tới một phần hoặc đề
cập một cách chung chung nên chưa thể hiện được vấn đề chung về lý luận cũng
như thực tiễn cần thiết cho hoạt động này của các cơ quan hành chính nhà nước.
Cho tới khi, Luật Xây dựngvăn bản quy phạm pháp luật được ban hành năm
2012 thì vấn đề lý luận và thực tiễn của công tác xây dựng và ban hành văn bản
quy phạm pháp luật mới được hoàn thiện một bước và có tính hệ thống hơn. Tuy
vậy, việc ra đời Luật xây dựngvăn bản quy phạm pháp luật không có nghĩa là
hoạt động xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật của các cơ quan
hành chính nhà nước nói riêng và cơ quan nhà nước nói chung đã hoàn thiện.
Mà đây chỉ là những cơ sở ban đầu để dần hoàn thiện hệ thống văn bản quy
phạm pháp luật và những vấn đề xung quanh loại văn bản này.
Điều này có thể lý giải tại sao trên thực tế hoạt động xây dựng và ban
hành văn bản quy phạm pháp luật của các cơ quan hành chính nhà nước vẫn còn
nhiều tồn tại và bất cập như khái niệm, phân loại, thẩm quyền ban hành, trình tự
ban hành các văn bản còn chưa thống nhất. Và đó là một trong những nguyên
nhân cơ bản gây ra tình trạng các cơ quan hành chính nhà nước vẫn ban hành
văn bản sai thể thức, sai thẩm quyền, thậm chí còn sai nội dung, thiếu tính khả
thi gây ảnh hưởng nghiêm trọng tới hiệu lực và hiệu quả hoạt động quản lý nhà
nước. Do đó, việc nghiên cứu một cách cơ bản có hệ thống về hoạt động xây
dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật của các cơ quan hành chính nhà
nước là một yêu cầu cấp bách và lâu dài đặt ra hiện nay cho nước Cộng hòa dân
chủ nhân dân Lào.
Xuất phát từ những vấn đề lý luận và thực tiễn trên, thì vấn đề “Xây dựng
và ban hành văn bản quy phạm pháp luật của các cơ quan hành chính nhà
nước tại Cộng hòa dân chủ nhân dân Lào” là rất quan trọng và cần thiết phải
tiến hành nghiên cứu.





178
TÀI LIỆU THAM KHẢO

I. CÁC VĂN BẢN PHÁP LUẬT CỦA VIỆT NAM VÀ LÀO
1. Ban chấp hành trung ương Đảng Cộng sản Việt Nam, Nghị quyết số 48/
NQ-TƯ về chiến lược xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật Việt
Nam đến năm 2010 và định hướng đến năm 2020;
2. Bộ Nội vụ (2011), Thông tư số 01/2011/TT-BNV ngày 19 tháng 01 năm 2011
hướng dẫn thể thức và kỹ thuật trình bày văn bản hành chính;
3. Bộ Tư pháp Việt Nam(1999), Quyết định số 280/1999/QĐ-BTP ngày 27-9-
1999 về việc ban hành Quy chế thẩm định dự án, dự thảo VBQPPL;
4. Bộ Tư pháp Việt Nam (2004), Thông tư số 01/2004/TT-BTP ngày 16-6-
2004 về việc hướng dẫn thi hành một số điều của Nghị định số
135/2003/NĐ-CP ngày 14-11-2003 của Chính phủ về kiểm tra và xử lý
VBQPPL;
5. Bộ Tư pháp, Bộ Nội vụ Việt Nam (2005), Thông tư liên tịch số
01/2005/TTLT/BTP-BNV ngày 24-01-2005 hướng dẫn thi hành một số điều
của Nghị định số 122/2004/NĐ-CP ngày 18/5/2004 của Chính phủ quy định
chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và tổ chức pháp chế các Bộ, cơ quan ngang
bộ, cơ quan thuộc Chính phủ, cơ quan chuyên môn thuộc UBND tỉnh, thành
phố trực thuộc TW và doanh nghiệp nhà nước;
6. Bộ Tư pháp Việt Nam (2007), Kỷ yếu: “Hội thảo khoa học - thực tiễn,
các giải pháp nâng cao chất lượng thẩm định dự án, dự thảo VBQPPL” -
Hà Nội;
7. Bộ Tư pháp Việt Nam (2008), Chương trình 909, “Đổi mới công tác xây
dựng, ban hành và nâng cao chất lượng VBQPPL”. Nxb Tư pháp - Hà
Nội;
8. Bộ Tư pháp Việt Nam (2008), Đề án “Nâng cao chất lượng thẩm định của
Bộ Tư pháp đối với dự án, dự thảo VBQPPL và dự thảo Điều ước quốc 9. Bộ Tư pháp Việt Nam (2008), Chuyên đề: “Công tác thẩm định
VBQPPL ở địa phương thực trạng và giải pháp”, Tạp chí Thông tin khoa
học pháp lý, số 3, Hà Nội;
10. Bộ Tư pháp Việt Nam (2010), Thông tư số 20/2010/TT-BTP ngày
30/11/2010 về việc quy định chi tiết thi hành một số điều của Nghị định
số số 40/2010 ngày 12/10/2010 của Chính phủ về về kiểm tra và xử lý
VBQPPL;
11. Chính phủ Việt Nam (2003), Nghị định số 135/2003/NĐ-CP ngày
14/11/2003 về kiểm tra và xử lý VBQPPL;
12. Chính phủ Việt Nam (2003), Nghị định số 23/2003/NĐ-CP ngày 12-3-2003
ban hành Quy chế làm việc của Chính phủ;
13. Chính phủ Việt Nam (2004), Nghị định số 110/2004/NĐ-CP ngày
08/04/2004 về công tác văn thư;
14. Chính phủ Việt Nam (2004),Nghị định số của Chính phủ số
09/2010/NĐ-CP ngày 08/ 02/2010 sửa đổi, bổ sung Nghị định số của
Chính phủ số 110/2004/NĐ-CP ngày 08/ 04/2004 về công tác văn thư;
15. Chính phủ Việt Nam (2006), Nghị định số 91/2006/NĐ-CP ngày 06 tháng 9
năm 2006 quy định chi tiết thi hành một số điều của Luật Ban hành VBQPPL
của HĐND và UBND;
16. Chính phủ Việt Nam (2009), Nghị định số 24/2009/NĐ-CP ngày 5 tháng
3 năm 2009 quy định chi tiết và biện pháp thi hành Luật Ban hành
VBQPPL năm 2008;
17. Chính phủ Việt Nam (2010), Nghị định số 63/2010/NĐ-CP ngày
08/6/2010 về kiểm soát thủ tục hành chính;
18. Chính phủ Việt Nam (2010), Nghị định số 40/2010 ngày 12/10/2010 về
kiểm tra và xử lý VBQPPL;
19. Chủ tịch nước CHDCND Lào (2003), Pháp lệnh số 02/CTN của Chủ tịch
nước CHDCND Lào ngày 20/10/2003 về việc xây dựng pháp luật (Dịch từ
tiếng Lào);