Thạc Sĩ Vận dụng phi tập trung hóa trong phân cấp phân quyền - Lý luận và thực tiễn (70 trang)

Vận dụng phi tập trung hóa trong phân cấp, phân quyền – Lý luận và thực tiễn

Phân cấp là một thuật ngữ được sử dụng trong khá nhiều văn bản quy phạm pháp luật ở nước ta. Tuy nhiên, phân quyền ít khi được sử dụng, mặc dù từ decentralization được dịch theo nghĩa là phân cấp. Trong từ điển “Anh - Pháp - Vịêt” từ này có khí hiểu là phân cấp, có khi hiểu là phân quyền. Do đó, trên phương diện nội dung, phân cấp và phân quyền đi cạnh nhau.

Phân quyền được nghiên cứu trên nhiều khía cạnh khác nhau. Có hình thức phân quyền được hiểu như là sự phân chia quyền lực nhà nước cho nhiều chủ thể khác nhau; phân chia quyền lực nhà nước theo chế độ liên bang; phân chia quyền quản lý hành chính nhà nước. Mỗi một hình thức phân quyền có những bản chất khác nhau. Nghiên cứu phân quyền nói chung để hiểu rõ hơn bản chất của phân quyền hoạt động quản lý hành chính nhà nước (phân công chức năng hoạt động quản lý hành chính nhà nước) là rất cần thiết. Do đó, phân cấp hay phân quyền có thể sử dụng thay thế nhau

1.1. Phân quyền trong lý thuyết quyền lực nhà nước

Thuật ngữ phân quyền sử dụng khi nghiên cứu nhà nước có những điểm khác với thuật ngữ phân quyền đang được sử dụng hiện nay trong các tài liệu có liên quan đến quản lý hành chính nhà nước[[SUP][SUP][1][/SUP][/SUP]].

Ngay từ thời Aristotle [[SUP][SUP][2][/SUP][/SUP]], vấn đề quyền lực nhà nước cũng đã được đề cập dưới ba dạng chính: quyết định (hay có thể gọi là quyết nghị) thường dành cho hội đồng, đại hội; trong khi đó quyền chỉ huy giành cho các quan chức; quyền xét xử thuộc về toà án [[SUP][SUP][3][/SUP][/SUP]].

Trong lịch sử nước Anh, phân lập các quyền, tức phân chia quyền lực nhà nước giữa các cơ quan quyền lực nhà nước là cuộc đấu tranh của nhân dân nhằm hạn chế sự tập trung quyền lực vào nhà Vua. Sự tập quyền mạnh của nhà Vua đã thay thế một phần bằng Đại hội đồng của những nhà quý tộc và sau này hình thành Thượng nghị viện và tiếp theo sau đó là Hạ nghị viện.

Cơ cấu Thượng nghị viện, Hạ nghị viện và Nhà Vua trong quyết định các vấn đề thể hịên rõ ý thức phân lập các quyền.

Phân chia quyền lập pháp, hành pháp cho các cơ quan khác nhau đảm nhận, nhưng quyền lực nhà nước theo Rousseau [[SUP][SUP][4][/SUP][/SUP]] chỉ có một và không phân chia. Đó chính là chủ quyền quốc gia. Chủ quyền quốc gia không phải tự nhà nước sinh ra mà từ nhân dân và do đó nhân dân giao cho các tổ chức khác nhau của nhà nước thực hiện.

1.1.1. Tư tưởng phân chia quyền lực nhà nước cho các ngành quyền (phân quyền).

Tư tưởng phân chia quyền lực nhà nước cho các ngành quyền khác nhau đã được nhiều nhà nghiên cứu đề cấp đến, trong đó Baron Montesquie được coi như là người đưa ra tư tưởng hoàn thiện và đầy đủ nhất và theo Ông đó chính là một cách thức để bảo đảm quyền lực không bị lạm dụng. Khi trao quyền (toàn bộ) cho một tổ chức nhà nước hay một cá nhân, đều có thể dẫn đến lạm dụng quyền. Tổ chức theo mô hình phân chia quyền lực nhà nước là mô hình bao gồm ba loại cơ quan nhà nước có quyền lực pháp lý và chính trị khác nhau: lập pháp, hành pháp và tư pháp. Ngành lập pháp có quyền làm luật; ngành hành pháp có quyền về thực thi luật; ngành tư pháp xét xử những ai vi phạm pháp luật đã được xác lập [[SUP][SUP][5][/SUP][/SUP]].

Phân chia quyền lực đã có từ nhiều thế kỷ trước đây, xẩy ra ở nhiều nước và nhiều mức độ khác nhau. Thế kỷ XVI, triều đại Tudor đã gia tăng mức độ hợp tác giữa hoàng gia, quý tộc và thương gia, trong khi vẫn duy trì một sự tin tưởng quyền bất khả xâm phạm của nhà vua. Quyền đó do trời ban cho để cai tri. Trong thời đại của King John, vấn đề chia sẻ thông tin hay yêu cầu nhận thông tin tư vấn cho hoàng gia cũng đã được đặt ra. Cuối thế kỷ XVI, Nữ hoàng Elizabeth I đã chia sẽ quyền lực và lãnh đạo cho Thượng nghị viện (đại diện cho quý tộc, chúa đất) và Hạ nghị viện (đại diện cho tầng lớp thương gia). Dưới triều đại của Tudors, một bản hiến pháp thành văn và bất thành văn đã được cả nhà vua và quốc hội phê chuẩn để quản lý đất nước [[SUP][SUP][6][/SUP][/SUP]] .

Trong “ngày mười tám tháng Sương mù”, C.Mác đã trích dẫn câu nói của Guizot về cái gọi là “trò đánh bạc giữa các quyền lực hiến pháp” [SUP][SUP][7][/SUP][/SUP]; đó là sự đấu tranh công khai hay ngấm ngầm giữa một bên là quốc hội gồm 750 đại biểu gồm những người được bầu cử, có quyền tái cử và không ai có quyền kiểm soát, không ai có quyền giải tán, chia xẻ được, ; bên kia là tổng thống với tất cả đặc tính quyền lực của nhà Vua, với quyền bổ nhiệm và cách chức các bộ trưởng mà không phụ thuộc vào Quốc hội; nắm trong tay tất cả mọi phương tiện của quyền hành pháp.
Tính chất phức tạp của việc phân chia quyền lực giữa các ngành quyền của nhà nước cũng như sau này phát triển thành các nhóm lợi ích là một quá trình phức tạp, không chỉ ở Pháp mà ở hầu hết các nước.
Học giả người Anh John Locke[[SUP][SUP][8][/SUP][/SUP]] đưa quan điểm về phân chia quyền lực cụ thể hơn trong tác phẩm “Luận thuyết thứ hai của chính phủ - Second Treatise of Government (1690)”. Theo J.Locke quyền lập pháp và hành pháp có ý nghĩa khác nhau, nhưng không phải luôn cần phân chia; trong khi đó ông ít quan tâm đến quyền tư pháp.


B. Montesquieu là người nghiên cứu, khái quát và tổng hợp vấn đề phân chia quyền lực một cách triệt để nhất, hoàn chỉnh nhất. Ông đi từ nghiên cứu chức năng của nhà nước để khái quát rộng hơn phân chia quyền lực ngay trong nội tại của bộ máy nhà nước Trong “Linh hồn của các luật - The Spirit of the Laws (1748)”. Ông nghiên cứu sự phân công (division) các quyền ở nước Anh giữa quốc hội, nhà vua và toà án. Mỗi nhà nước đều có ba nhóm quyền: quyền lập pháp (làm luật và thay đổi luật- kể cả hiến pháp đạo luật cơ bản); quyền hành pháp (chấp hành những nghị quyết về công quyền); quyền tư pháp (xét xử vi phạm pháp luật hay các tranh chấp khác). Tư tưởng hay những luận điểm để phân chia quyền lực của B. Montesquieu là: con người vốn ham mê quyền lực và khi có quyền thường lạm dụng (vượt quá quyền lực vốn có); quyền lực tập trung vào một người hay một tổ chức thường nẩy sinh lạm quyền; quyền lực ngăn cản quyền lực là cách thức để tránh lạm dụng (kiểm soát và cân bằng); để bảo vệ tự do, dân chủ, phải phân lập: lập pháp, hành pháp và tư pháp [[SUP][SUP][9][/SUP][/SUP]].

[HR][/HR][1] Thuật ngữ quản lý hành chính nhà nước nhằm chỉ những hoạt động quản lý nhà nước của các cơ quan hành chính nhà nước (public Administration), không phải toàn bộ hoạt động quản lý nhà nước của cả các cơ quan lập pháp và tư pháp. Tuỳ thuộc vào việc phân chia, phân công quyền lực nhà nước theo các nhánh quyền: quyền lập pháp, quyền hành pháp và quyền tư pháp mà sẽ có mối quan hệ giữa các cơ quan thực thi các loại quyền trên.

[2] Aristotle, (384-322 B.C.), là nhà triểt học, giáo dục, khoa học; nhà học giả có ảnh hưởng lớn đến văn hoá phương Tây; Aristotle là người đã có nhiều công trình tổng hợp, phê phán và phát triển tri thức mang tính kề thừa. Ông quan niệm xã hội loài người là một xã hội của tư duy và hợp lý. Con người tồn tại trên cơ sở của những sự hợp lý và hoạt động theo đúng chức năng.

[3] Xem: Nhà nước và tổ chức hành pháp của các nước tư bản. GS.Đoàn Trọng Truyến. NXH Sự thật Hà nội, 1993.

[4] Rousseau (1712-1778) là nhà triết học người Pháp. ông là một trong những nhà văn của “ kỷ nguyên lý trí - the Age of Reason,” một thời kỳ lịch sử đặc biệt ở Châu Âu kéo dài từ cuối thể kỷ XVI đến cuối thế kỷ XVII. Những tư tưởng của ông đã góp phần tạo nên những sự kiện chính trị và Cuộc cách mang Pháp.

[5] Montesquieu (1689-1755), là nhà triết học người Pháp. Tác phẩm nổi tiếng của ông là “ linh hồn của pháp luật -The Spirit of the Laws (1748). Tác phẩm này đã ảnh hưởng đến các bản hiến pháp của nhiều nước. Theo ông pháp luật là trên hết trên cả con người, tự nhiên và thần thánh. Và điều quan trọng là con người đã tìm ra pháp luật. Ông cũng tin rằng pháp luật được xây dựng trên cơ sở thực nghiệm và có thể kìm hãm sự phát triển xã hội cũng có thể thúc đẩy xã hội phát triển. Ông cho rằng có ba loại chính phủ: quân chủ, cộng hoà và chuyên chế (độc tài). Trong xã hội dân chủ mọi người đều có quyền. Hệ thống pháp luật sẽ không giống nhau trong từng loại chính phủ trên. Tất cả những điều đó đã làm nền tảng cho ông đưa ra tiếp theo quan điểm phân công quyền lực.

[6] "Thematic Essay: British Political and Social Thought."Microsoftđ Encartađ Encyclopedia 2001.

[7] Mác, Ăng- ghen Tuyển tập, Tập II, tr.405-406. NXB Sự Thật, Hà nội 1981.

[8] Locke, John (1632-1704), là nhà triết học người Anh. Các công trình của Ông đã có ảnh hưởng lớn đến khoa học chính trị và triết học. Tác phẩm “ Hai luận thuyết của chính phủ - Two Treatises of Government (1690) đã có ảnh hưởng rất lớn đến Thomas Jefferson trong khi viết tuyên ngôn độc lập của Mỹ. Locke tin rằng nhân dân có quyền và nghĩa vụ nhất định. Đó là tự do, sống, sở hữu. Tự do có nghĩa là bình đẳng về chính trị. Mọi nhà nước đều phải bảo vệ quyền của nhân dân. nhà nước bảo vệ nhân dân bằng nhiều cách. Xem xét một chính phủ tức xem xét cách họ bảo vệ quyền con người tốt hơn là chính người dân làm điều đó. Khi chính phủ làm không tốt,nhân dân có quyền tìm kiếm cách khác để bảo vệ mình.

[9] Đoàn Trọng Truyến - sđd tr. 23.