Báo Cáo Tổng quan về tái cơ cấu đầu tư, trước hết là đầu tư công

LỜI NÓI ĐẦU
Chủ đề của Báo cáo chuyên đề này được thực hiện theo sự phân công của Uỷ
ban kinh tế Quốc hội để trình bày tại cuộc Hội thảo “ Kinh tế Việt nam năm 2012 :
Khởi động mạnh mẽ quá trình tái cơ cấu nền kinh tế”. Trong vài năm gần đây tôi
đã có nghiên cứu từng mảng các vấn đề có liên quan đến tái cơ cấu nền kinh tế,
trong đó có một số tham luận tại các cuộc hội thảo của Uỷ ban kinh tế Quốc hội
khoá 12 và trình bày trên một số Tạp chí nghiên cứu khoa học. Kế thừa những công
trình nghiên cứu có liên quan của chính mình và tham khảo các công trình nghiên
cứu khác, tôi khái quát, phát triển và hệ thống lại thành 15 điểm, bao quát 3 nội
dung : (1)Tái cơ cấu đầu tư trong tổng thể tái cơ cấu và chuyển đổi mô hình tăng
trưởng kinh tế; (2) Quan điểm định hướng tái cơ cấu đầu tư, trước hết là đầu tư
công và (3)Kiến nghị chính sách, giải pháp và bước đi.
Về cách trình bày, tôi không theo cách trình bày nội dung chương, mục, mà trình
bày theo dạng kiến nghị với 15 điểm. Ở mỗi điểm thể hiện quan điểm của tác giả
đối với từng vấn đề có liên quan, bao gồm việc nhận định thực trạng và phương
cách giải quyết vấn đề đặt ra :
1. Cần đặt nội dung tái cơ cấu đầu tư trong tổng thể Đề án “ tái cơ cấu và
chuyển đổi mô hình tăng trưởng kinh tế ”theo nghị quyết 11/2011/QH13 ngày
9.11.2011của Quốc hội.
Tái cơ cấu và chuyển đổi mô hình tăng trưởng kinh tế nhằm nâng cao sức cạnh
tranh và hiệu quả của nền kinh tế, trong điều kiện cạnh tranh và hội nhập với kinh
tế toàn cầu và khu vực đang là chủ trương lớn của Đảng và Nhà nước trong Chiến
lược 10 năm phát triển kinh tế-xã hội 2011-2020.Nghị quyết kỳ họp thứ 2, Quốc
hội khoá 13( ngày 9.11.2011) về kế hoạch phát triển kinh tế-xã hội năm 2012 đã
“ Giao cho Chính phủ khẩn trương hoàn thành đề án tổng thể tái cơ cấu nền kinh tế
gắn với đổi mới mô hình tăng trưởng theo hướng nâng cao chất lượng, hiệu quả và
khả năng cạnh tranh; thực hiện đồng bộ theo lộ trình thích hợp trong tất cả các
ngành, các lĩnh vực trên phạm vi cả nước và báo cáo Quốc hội tại kỳ họp thứ Ba”.†
Nghị quyết TW 3 ( khoá XI) tháng 10.2011 đề ra nhiệm vụ phải tập trung ưu tiên
trong giai đoạn 2011-2015, tái cơ cấu 3 lĩnh vực : đầu tư công; thị trường tài
chính, trọng tâm là hệ thống ngân hàng thương mại và doanh nghiệp nhà nước,
* ủy viên ủy ban kinh tế;phó trưởng đoàn ĐBQH.tp. Hồ chí Minh.
† Nghị quyết số: 11/2011/QH13 ngày 9.11.2011, trang 2,3.
2
trọng tâm là các tập đoàn và tổng công ty nhà nước.Như vậy về mặt quan điểm, vấn
đề tái cơ cấu đầu tư, trước hết là đầu tư công không phải là nhiệm vụ riêng biệt, mà
là một bộ phận trong tổng thể tái cơ cấu nền kinh tế, được thực hiện với lộ trình và
bước đi thích hợp.
Trong tổng thể nội dung tái cơ cấu nền kinh tế, tái cơ cấu đầu tư, mà trước hết là
đầu tư công đang được lựa chọn như là một trong các nhân tố “đột phá”, nhưng
thực tiễn 10 năm gần đây cho thấy: hiệu quả đầu tư của nền kinh tế ngày càng
giảm, cả khu vực nhà nước lẫn khu vực tư nhân có liên quan đến môi trường và
chính sách kinh tế vĩ mô; chức năng quản lý kinh tế của nhà nước, tức liên quan
đến thể chế kinh tế. Do đó, không thể tiến hành tái cơ cấu nền kinh tế nói chung và
tái cơ cấu đầu tư nói riêng, nếu không bắt đầu từ việc đổi mới thể chế kinh tế. Nghị
quyết Đại hội XI của Đảng rất đúng đắn khi xem đây là một trong 3 đột phá chiến
lược trong chiến lược phát triển kinh tế-xã hội 10 năm 2011-2020.Tuy nhiên, đây là
lĩnh vực dù đầu tư ít tốn kém nhất, mang lại hiệu quả nhất, nhưng cũng khó làm
nhất, vì liên quan đến lợi ích của từng địa phương, từng ngành và từng “nhóm lợi
ích”.
Nếu hiểu “đầu tư công” bao gồm đầu tư của Nhà nước và đầu tư của các tổ
chức kinh tế nhà nước‡ thì vấn đề tái cơ cấu đầu tư công phải bao gồm cả 2 bộ phận
trên, nên việc tái cơ cấu đầu tư công không thể tách rời với tái cơ cấu DNNN ( các
tập đoàn, tổng công ty nhà nước). Do đó, cách tiếp cận vấn đề tái cơ cấu đầu tư
công phải đặt trong mối quan hệ và gắn với nội dung tái cơ cấu DNNN.Hơn thế
nữa, khi giải quyết vấn đề tái cơ cấu DNNN, mà trọng tâm là các tổng công ty và
Tập đoàn kinh tế nhà nước không thể tách rời với việc làm rõ chức năng kinh tế của
Nhà nước trong điều kiện vận hành của cơ chế thị trường.Do đó, vấn đề trước tiên
là phải xây dựng một hệ thống quan điểm đồng bộ để làm cơ sở cho việc ban hành
cách chính sách phục vụ cho mục tiêu tái cơ cấu và chuyển đổi mô hình tăng
trưởng kinh tế dài hạn, trong đó sử dụng các chính sách thúc đẩy quá trình tái cơ
cấu đầu tư như một bước đột phá trong giai đoạn trước mắt.
2. Sự lồng ghép mục tiêu ngắn hạn với mục tiêu trung-dài hạn trong chính
sách kinh tế vĩ mô là cần thiết, nhưng cũng đang thể hiện sự lúng túng trong
chính sách kinh tế-tài chính hiện nay.Nguyên nhân sâu xa là trong một quá
trình dài chúng ta quan tâm nhiều đến kết quả, mà thiếu quan tâm đến
phương tiện tạo ra kết quả.
Kế hoạch 5 năm phát triển kinh tế-xã hội 2011-2015 đề ra mục tiêu "phát
triển kinh tế nhanh, bền vững, gắn với đổi mới mô hình tăng trưởng và cơ cấu lại
nền kinh tế theo hướng năng cao chất lượng, hiệu quả sức cạnh tranh" với chỉ tiêu
tăng GDP bình quân hàng năm 6,5-7%, đến năm 2015 quy mô GDP đạt khoảng
180-184 tỷ USD; GDP/ người đạt khoảng 1965-2000 USD.Trong bối cảnh các
‡ Theo Luật quản lý nợ công, thì nợ công chỉ bao gồm : nợ chính phủ, nợ được Chính phủ bảo lĩnh và nợ của chính
quyền địa phương, không bao gồm nợ của DNNN.
3
chính sách kinh tế- tài chính của chính phủ phải tập trung vào nhiệm vụ kiềm chế
lạm phát, ổn định kinh tế vĩ mô, mà trong suốt 4 năm qua phải liên tục ứng phó
bằng những giải pháp tình thế,thì các mục tiêu nêu trên đang thực sự là những
thách thức lớn.
Thật vậy,sau 20 năm ( 1991-2010) tiến hành sự nghiệp công nghiệp hóa nền kinh
tế, với mô hình tăng trưởng kinh tế dựa lao động rẻ, khai thác tài nguyên thô; tăng
trưởng theo chiều ngang dựa chủ yếu vào tăng vốn đầu tư, mở rộng nền công
nghiệp gia công hướng vào xuất khẩu tuy đã thực hiện tốt sứ mệnh đưa nước ta từ
một nền kinh tế kém phát triển trở thành quốc gia có thu nhập trung bình( ngưỡng
thấp),chỉ số phát triển con người ( HDI) đạt mức trung bình của thế giới, thành
công ấn tượng trong mục tiêu giảm nghèo và cải thiện đáng kể kết cấu hạ tầng kỹ
thuật và xã hội, nhưng đống thời cững bộc lộ những yếu kém từ nội tại cơ cấu của
nền kinh tế,trở thành nguyên nhân bên trong của tình hình bất ổn kinh tế vĩ mô hiện
nay.
Một nền kinh tế có tốc độ tăng trưởng (GDP) liên tục trong 20 năm đứng thứ nhì
khu vực châu Á, nhưng lại rơi vào tình trạng “ người béo nhưng không khoẻ, ốm
bệnh liên miên” phải có nguyên nhân sâu xa của nó. Sau Đại hội Đảng lần thứ XI
và nhất là sau Nghị quyết TW 3 ( khoá XI) nguyên nhân được thừa nhận rõ ràng
hơn là từ sự bất cập của mô hình tăng trưởng kinh tế. Cụ thể là sự tăng trưởng kinh
tế của Việt nam trong 20 năm qua chưa tuân thủ nguyên tắc cố hữu và bản chầt
nhất của kinh tế thị trường là : sử dụng các yếu tố sản xuất hữu hạn ( tài nguyên tự
nhiên, lao động và vốn) nhằm tạo ra lợi ích cao nhất.Chỉ số TPF đóng góp vào tốc
độ tăng GDP ngày càng giảm, nhất là giai đoạn 2001-2010 là sự minh chứng rõ nét
nhất về mối quan hệ giữa việc sử dụng các yếu tố sản xuất với tốc độ tăng GDP của
nền kinh tế Việt nam.
Thật vậy, thử nhìn lại 4 kế hoạch 5 năm 1991-2010 sẽ thấy rõ hơn điều này: Tính
từ năm 1991 đến nay, nền kinh tế nước ta đạt mức tăng trưởng cao nhất là trong 5
năm đầu (1991-1995- riêng năm 1995 GDP tăng 9,5% mức cao nhất cho đến nay)
và kéo dài đến hết năm 1996 (GDP tăng 9,3%), trước khi xảy ra cuộc khủng hoảng
tài chính khu vực (1997-1999). Có thể nói giai đoạn này là thời kỳ nền kinh tế có
sức bật mạnh nhất, nhờ động lực đổi mới thể chế kinh tế (chuyển từ cơ chế cũ sang
cơ chế mới- như sự bung ra của chiếc lò xo bị đè nén). Nhưng thời gian tăng trưởng
chỉ được 4 năm (1992-1996), cuộc khủng hoảng tài chính khu vực đã kéo lùi tốc độ
tăng trưởng kinh tế từ 1997 đến năm 2000, mà năm 1999 được xem là đáy của suy
giảm (GDP tăng 4,8%). Tại sao một nền kinh tế mới chớm bước vào thời kỳ đầu
của tăng trưởng, có ưu thế về tài nguyên, lao động và lợi thế tự nhiên về nông
nghiệp, chưa hội nhập vời nền tài chính khu vực, nhưng lại chịu ảnh hưởng mạnh
như vậy? Có thể lý giải bằng 2 nguyên nhân chính: (1) tăng trưởng dựa vào nguồn
đầu tư trực tiếp của các nước trong khu vực và xuất khẩu dựa vào sự trung gian của
các quốc gia này; (2) thể chế kinh tế chưa đồng bộ và đủ mạnh để phát huy năng
4
lực nội sinh của nền kinh tế (nội lực), nên dù quy mô nền kinh tế còn quá nhỏ vẫn
không “trụ” được.Trong thời kỳ này nhà nước đề ra chủ trương phát huy nội lực,
dựa vào nội lực là chủ yếu để phát triển, nhưng trên thực tế việc đổi mới thể chế
kinh tế không kịp thời và cũng không đáp ứng được chủ trương trên, nên thực chất
nền kinh tế vẫn lệ thuộc vào thị trường nước ngoài.
Bước qua giai đoạn 2001-2005, tình hình kinh tế khu vực và thế giới diễn biến
thuận lợi, cùng với sự ra đời của Luật doanh nghiệp năm 2000, nền kinh tế nước ta
như có một luồng sinh khí mới để phục hồi tốc độ tăng trưởng, nhưng chưa lấy lại
được tốc độ của giai đoạn 1992-1996. Năm 2005, tốc độ tăng GDP đạt mức cao
nhất của thời kỳ này cũng chỉ 8,4% và bắt đầu suy giảm dần từ 2006 (tăng 8,2%)
cho đến chạm đáy vào năm 2009 (5,32%), do tác động của cuộc khủng hoảng tài
chính và suy thoái kinh tế toàn cầu. Năm 2010 nền kinh tế có hồi phục tăng trưởng
nhờ “gói kích thích kinh tế” áp dụng trong 2 năm 2009-2010, nhưng bước vào năm
2011 nền kinh tế lâm vào tình trạng tái lạm phát cao, bất ổn kinh tế vĩ mô và dấu
hiệu trì trệ.
Như vậy trong 4 kế hoạch 5 năm từ 1991 đến 2010, thì trong 5 năm đầu (1991-
1995), nhờ vào cải cách đột phá về thế chế (chuyển sang thể chế thị trường) nền
kinh tế đã tự vượt qua cuộc khủng hoảng từ bên trong (1986-1988) và đặc biệt là
vượt qua sự hụt hẫng do mất chỗ dựa từ khối XHCN; trong 5 năm tiếp theo (1996-
2000) do động lực tạo ra sức bật giảm dần cùng với khủng hoảng tài chính khu vực,
nền kinh tế trở nên trì trệ; trong 5 năm kế tiếp (2001-2005) nhờ vào sự tiếp tục cải
cách thể chế (nổi bật là Luật doanh nghiệp năm 2000 và Luật đất đai năm 2003 .),
sự phát triển mạnh mẽ khu vực tư nhân trong nước (tốc tộ tăng trưởng của khu vực
tư nhân cao hơn khu vực có vốn đầu tư nước ngoài). Tuy nhiên, cũng chính giai
đoạn này nền công nghiệp gia công phát triển mạnh mẽ, tỷ trọng giá trị gia tăng so
với giá trị sản xuất (VA/GO) trong các ngành công nghiệp giảm sút; thị trường tiêu
thụ hàng ngoại nhập (thành phẩm và bán thành phẩm) tăng mạnh; tính chất tiêu thụ
của một nền kinh tế hiện ra rõ nét. Bên cạnh đó, do sự yếu kém về thể chế (luật
pháp, quản trị công, tiêu cực trong quản lý nhà nước .) đã tạo ra bong bóng của 2
thị trường: chứng khoán và bất động sản, mà sự bùng nổ của nó diễn ra trong 2 năm
2006-2007. Suốt trong năm 2006 cho đến quý 1/2007, cơn sốt chứng khoán đã làm
đảo lộn mọi hoạt động kinh tế, khi chỉ số VN-INDEX lên đến gần 1200 điểm vào
tháng 3/2007; giá đất đô thị tăng đến 4-5 lần (cá biệt có nơi tăng 7-8 lần) chỉ trong
6 tháng cuối năm 2007. Hậu quả của 2 bóng bóng này là nguyên nhân chủ yếu gây
nên cuộc " tiểu khủng hoảng" vào giữa năm 2008, khi bắt đầu có dấu hiệu của cuộc
khủng hoảng tài chính và suy thoái kinh tế toàn cầu. Trong kế hoạch 5 năm cuối
cùng (2006-2010) của 20 năm thực hiện CNH-HĐH ( 1991-2010), thì mất 3 năm
tập trung sức để đối phó với tác động từ bên ngoài và khắc phục sự bất ổn từ bên
trong của nền kinh tế, nên những kết quả đạt được chỉ là những thành công ngắn
hạn, những lại bộc lộ rõ nét hơn về những bất ổn từ cơ cấu kinh tế.
5
3. Kinh tế Việt nam đang ở đâu khi tiến hành tái cơ cấu và chuyển đổi mô
hình tăng trưởng:Trọng tâm của nhiệm vụ tái cơ cấu kinh tế trong giai đoạn
2011-2020 là chuyểnmạnh nền công nghiệp từ gia công sang sản xuất.
Điểm qua một vài nét chấm phá của 4 kế hoạch 5 năm vừa qua ở phần trên, để có
thể rút một số nhận định: