Luận Văn Tổ chức và hoạt động thanh tra hành chính tại thành phố Hồ Chí Minh (99 trang)

PHẦN MỞ ĐẦU
1. Tính cấp thiết của đề tài
Thanh tra là một chức năng thiết yếu của hoạt động quản lý nhà nước, là một giai đoạn trong chu trình quản lý, là công cụ hữu hiệu cho cơ quan nhà nước quản lý tất cả các mặt đời sống xã hội. Thông qua hoạt động thanh tra nhằm phòng ngừa, phát hiện và xử lý các hành vi vi phạm pháp luật, phát hiện những sơ hở trong cơ chế, chính sách, pháp luật để kiến nghị với cơ quan nhà nước có thẩm quyền các biện pháp khắc phục, từ đó bảo vệ lợi ích của Nhà nước, quyền và lợi ích hợp pháp của cơ quan, tổ chức, cá nhân.

Kể từ khi có Pháp lệnh Thanh tra năm 1990 và Luật Thanh tra năm 2004, công tác thanh tra đã góp phần quan trọng phòng ngừa, phát hiện và xử lý các sai phạm trong việc quản lý đời sống kinh tế, xã hội; đã kiến nghị xử lý và đề xuất nhiều biện pháp để chấn chỉnh công tác quản lý nhà nước như về đất đai; đầu tư xây dựng cơ bản; bồi thường, hỗ trợ, tái định cư; thực hiện chính sách pháp luật về thuế, về cổ phần hóa doanh nghiệp nhà nước; thu hồi nhiều tài sản cho nhà nước và tập thể, cá nhân; đồng thời kiến nghị với cấp có thẩm quyền sửa đổi, bổ sung cơ chế, chính sách, pháp luật nhằm khắc phục những khiếm khuyết, sơ hở trong công tác quản lý, góp phần phát triển kinh tế và tăng cường trật tự, kỷ cương xã hội.

Tuy nhiên trong thời gian qua, công tác thanh tra hành chính vẫn còn một số tồn tại chưa đáp ứng được yêu cầu nhiệm vụ của ngành, còn nhiều bất cập trong quá trình tiến hành thanh tra, đặc biệt là về tổ chức và hoạt động thanh tra như: việc xây dựng và hoàn thiện hệ thống văn bản pháp luật về công tác thanh tra chưa đáp ứng yêu cầu; cơ cấu, tổ chức bộ máy, công tác chỉ đạo, điều hành trong hoạt động thanh tra hành chính chưa đạt hiệu quả cao; hoạt động thanh tra hành chính còn thiếu tính hệ thống, thiếu chặt chẽ.

Đặc biệt tại thành phố Hồ Chí Minh là một đô thị lớn nhất của cả nước về kinh tế, chính trị, văn hóa, xã hội, . là hạt nhân của vùng kinh tế trọng điểm phía nam và cũng là vùng động lực cho công cuộc phát triển kinh tế - xã hội ở địa bàn Nam Bộ và cả nước theo chiến lược công nghiệp hoá, hiện đại hoá. Tuy nhiên bên cạnh sự phát triển đó, trong thời gian qua thành phố vẫn còn tồn tại nhiều hạn chế, yếu kém: nền hành chính công chưa đáp ứng với yêu cầu của quá trình công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước; trình độ cán bộ, công chức chưa đáp ứng được yêu cầu của nền kinh tế thị trường; kỷ cương, kỷ luật ở một số cơ quan hành chính và cán bộ công chức còn trì trệ, lỏng lẻo, yếu kém; thủ tục hành chính ở một số lĩnh vực còn rườm rà, phức tạp; tệ nạn quan liêu, tham nhũng chưa được đẩy lùi một cách có hiệu quả, đặc biệt đối với các lĩnh vực nhạy cảm như: đất đai, tài chính, xây dựng, thực hiện các dự án Đối với công tác thanh tra của thành phố vẫn còn tồn tại nhiều bất cập trong quá trình hoạt động như: tổ chức bộ máy chưa được quy định rõ ràng, thống nhất; quy định về chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn chưa tương xứng với sứ mệnh được giao và chậm được kiện toàn trước các yêu cầu cải cách hành chính; việc thực hiện vai trò, trách nhiệm của Chủ tịch Ủy ban nhân dân thành phố trong công tác thanh tra; việc thực hiện quyền hạn và trách nhiệm của Trưởng Đoàn thanh tra, thành viên Đoàn thanh tra chưa được phát huy; sự can thiệp quá sâu của thủ trưởng cơ quan quản lý vào tổ chức và hoạt động của cơ quan thanh tra đã làm giảm tính chủ động, tính độc lập cần thiết của cơ quan thanh tra; sự bất cập trong việc phân định gữa thanh tra hành chính và thanh tra chuyên ngành; việc xây dựng chương trình, kế hoạch thanh tra chưa đảm bảo tính độc lập; việc xây dựng báo cáo kết quả thanh tra, ban hành kết luận thanh tra và việc thi hành kết luận, kiến nghị, quyết định xử lý về thanh tra chưa mang tính hiệu lực thực thi cao; hoạt động thanh tra hành chính còn thiếu tính hệ thống, thiếu chặt chẽ và hiệu lực, hiệu quả chưa cao. Những điều này đặt ra cho công tác quản lý nhà nước nói chung và thành phố Hồ Chí Minh nói riêng đòi hỏi phải có một thiết chế thanh tra thật sự, xứng đáng là một thiết chế của “cơ quan bảo vệ pháp luật”, kịp thời phát hiện các sai sót trong cơ chế, chính sách để chấn chỉnh, góp phần xây dựng nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa.

Với những bất cập nêu trên, mặc dù đã có nhiều công trình nghiên cứu về công tác thanh tra nhưng chưa có đề tài nào nghiên cứu chuyên sâu về thanh tra hành chính trong hệ thống thanh tra nhà nước và vẫn chưa có luận giải một cách thỏa đáng các vấn đề mang tính lý luận và thực tiễn về công tác thanh tra hành chính. Vì vậy, tác giả chọn đề tài “Tổ chức và hoạt động thanh tra hành chính tại thành phố Hồ Chí Minh” làm luận văn thạc sỹ Quản lý Hành chính công.

2. Mục tiêu nghiên cứu
Đề tài nghiên cứu với mục đích nhằm đảm bảo công tác thanh tra hành chính cấp tỉnh nói chung và tại Thanh tra thành phố Hồ Chí Minh nói riêng có được một cơ sở lý luận vững chắc để chuẩn hóa về tổ chức bộ máy và hoạt động thanh tra hành chính trong việc thanh tra; phân tích thực trạng về tổ chức và hoạt động Thanh tra thành phố Hồ Chí Minh trong công tác thanh tra hành chính nhằm vạch ra những ưu điểm và hạn chế, từ đó kiến nghị phương hướng và giải pháp nhằm nâng cao hiệu quả của công tác thanh tra hành chính. Qua đó kiến nghị, đề xuất sửa đổi, bổ sung các quy định của pháp luật về Thanh tra và các văn bản hướng dẫn có liên quan.

3. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu
3.1. Đối tượng nghiên cứu
Đối tượng nghiên cứu cụ thể của luận văn này là tổ chức và hoạt động thanh tra hành chính cấp tỉnh. Để phát hiện được những vấn đề liên quan đến đối tượng nghiên cứu, đề tài tiến hành tiếp cận các vấn đề sau:
- Việc xây dựng và hoàn thiện hệ thống văn bản pháp luật về công tác thanh tra.
- Cơ cấu, tổ chức bộ máy, công tác chỉ đạo, điều hành trong hoạt động thanh tra hành chính.
- Tổ chức và hoạt động thanh tra hành chính trong việc thanh tra.
3.2. Phạm vi nghiên cứu
- Không gian nghiên cứu: Thanh tra thành phố Hồ Chí Minh.
- Căn cứ pháp lý tập trung nghiên cứu: Luật Thanh tra năm 2004 và các văn bản có liên quan.
4. Phương pháp nghiên cứu
- Phân tích văn bản quy phạm pháp luật quy định về cơ cấu, tổ chức bộ máy, chức năng, nhiệm vụ để đánh giá thực trạng công tác thanh tra hành chính trong công tác thanh tra tại Thanh tra thành phố.
- Phân tích thực tế hoạt động thanh tra hành chính để đánh giá thực trạng, đề ra các giải pháp.
- Phân tích, tổng hợp tài liệu, các quy định pháp luật, kết hợp với những thông tin thực tế mà đề tài khảo sát được để đánh giá tác động của việc tổ chức và hoạt động thanh tra hành chính đối với công tác quản lý nhà nước về thanh tra.

5. Tình hình nghiên cứu đề tài
Thời gian qua đã có rất nhiều đề tài về công tác thanh tra được quan tâm, nghiên cứu, ví dụ như: Nâng cao hiệu quả hoạt động của thanh tra chuyên ngành của tác giả Nguyễn Thị Kim Ngọc - Khóa 10; Vai trò của Thanh tra Nhà nước trong quản lý việc thực hiện dự án ở nước ta hiện nay của tác giả Nguyễn Thanh Hải - Khóa 2; Đổi mới tổ chức và hoạt động của thanh tra chuyên ngành giáo dục (qua thực tiễn tại thành phố Hồ Chí Minh) của tác giả Bùi Ngọc Âu - Khóa 7; Vai trò của thanh tra hành chính đối với việc giải quyết khiếu nại, tố cáo ở thành phố Hồ Chí Minh của tác giả Bùi Thị Thúy Hiền - Khóa 9 và Nâng cao chất lượng cán bộ, công chức ngành Thanh tra của tỉnh Đồng Tháp trong giai đoạn hiện nay của tác giả Dương Hồng Lạc - Khóa 10. Tuy nhiên, các đề tài này chỉ nói đến vấn đề của thanh tra chuyên ngành, vai trò của thanh tra nhà nước hoặc về công tác cán bộ, công chức thanh tra mà chưa nghiên cứu sâu đến tổ chức và hoạt động thanh tra hành chính cấp tỉnh trong việc thanh tra và chưa có một giải pháp kiến nghị sửa đổi luật một cách căn cơ để nâng cao hiệu lực, hiệu quả công tác thanh tra hành chính.
6. Ý nghĩa và tính mới của đề tài
- Ý nghĩa: Đề tài góp phần hình thành cơ sở lý luận cho việc nâng cao tổ chức và hoạt động thanh tra hành chính tại Thanh tra thành phố Hồ Chí Minh nói riêng và cho ngành thanh tra nói chung trên cơ sở đánh giá thực trạng và những vấn đề bất cập cần phải giải quyết để đáp ứng yêu cầu của quá trình phát triển kinh tế, xã hội trong quá trình hội nhập; giúp Thanh tra thành phố Hồ Chí Minh nói riêng và ngành thanh tra nói chung có cơ sở lý luận để nhìn nhận thực trạng, đề ra giải pháp tối ưu nhằm thay đổi các chính sách pháp luật cho phù hợp.
- Tính mới của đề tài dự kiến:
+ Xây dựng một cơ sở lý luận và thực tiễn cho việc nâng cao tổ chức và hoạt động thanh tra hành chính trong việc thanh tra, dựa trên khía cạnh thực tiễn từ những hoạt động thực tế về công tác thanh tra hành chính tại Thanh tra thành phố Hồ Chí Minh.
+ Phát hiện ra những vấn đề khó khăn, vướng mắc, chồng chéo của hoạt động thanh tra hành chính, từ đó có sự nhìn nhận chuẩn xác về thực trạng công tác thanh tra hành chính trong công tác thanh tra và đề ra các giải pháp nhằm nâng cao năng lực, hiệu quả công tác thanh tra.
+ Sửa đổi các quy định pháp luật về thanh tra phù hợp với yêu cầu của thực tiễn, hình thành một mô hình thanh tra hành chính tối ưu đảm bảo về các mặt: quy định pháp luật, bộ máy, nguồn nhân lực . và có thể nhân rộng sang các tỉnh thành khác của cả nước.
7. Kết cấu đề tài
Ngoài phần mở đầu, kết luận, danh mục tài liệu tham khảo và phụ lục, luận văn được chia làm 03 chương như sau:
Chương 1: Lý luận chung về thanh tra hành chính.
Chương 2: Thực trạng về tổ chức và hoạt động thanh tra hành chính tại Thanh tra thành phố Hồ Chí Minh.
Chương 3: Định hướng và giải pháp đổi mới tổ chức, hoạt động thanh tra hành chính tại Thanh tra thành phố Hồ Chí Minh.

Chương 1: LÝ LUẬN CHUNG VỀ THANH TRA HÀNH CHÍNH

1.1. Một số khái niệm cơ bản
1.1.1. Khái niệm về thanh tra
Theo Từ điển Tiếng Việt thì “thanh tra” được hiểu là “Kiểm soát, xem xét tại chỗ việc làm của địa phương, cơ quan, xí nghiệp”[1]; theo Từ điển Hán Việt thì “thanh tra” được hiểu là “Xét rõ, điều tra để xác minh và xử lý”[2]. Như vậy, thuật ngữ “Thanh tra” hiểu một cách chung nhất là việc xem xét tại chỗ các hoạt động của đối tượng thanh tra nhằm xác minh và xử lý đối với những vi phạm của đối tượng này. Với vai trò là công cụ của quản lý nhà nước, mục đích chính của thanh tra là tham mưu cho chủ thể quản lý nhà nước kiểm soát việc chấp hành pháp luật của các đối tượng quản lý (đối tượng quản lý cũng chính là đối tượng thanh tra). Ngoài việc phát hiện ra những sai phạm để xử lý thì thông qua công tác thanh tra, chủ thể quản lý nhà nước còn kịp thời điều chỉnh, khắc phục, hoàn thiện cơ chế quản lý, chính sách, pháp luật. Do đó, thanh tra là khâu không thể thiếu được trong quản lý nhà nước, ở đâu có quản lý nhà nước thì ở đó cần có hoạt động thanh tra, quản lý nhà nước sẽ không đạt được hiệu quả nếu tách ly với hoạt động thanh tra.
Theo Pháp lệnh Thanh tra năm 1990 thì “Thanh tra” được hiểu “là một chức năng thiết yếu của cơ quan quản lý nhà nước; là phương thức bảo đảm pháp chế, tăng cường kỷ luật trong quản lý nhà nước, thực hiện quyền dân chủ xã hội chủ nghĩa”[3].
Theo quy định của Luật Thanh tra năm 2004 thì “Thanh tra” (hay còn gọi là Thanh tra nhà nước) có nghĩa: “là việc xem xét, đánh giá, xử lý của cơ quan quản lý nhà nước đối với việc thực hiện chính sách, pháp luật, nhiệm vụ của cơ quan, tổ chức, cá nhân chịu sự quản lý theo thẩm quyền, trình tự, thủ tục được quy định trong Luật này và các quy định khác của pháp luật. Thanh tra nhà nước bao gồm thanh tra hành chính và thanh tra chuyên ngành”[4].
Từ sự phân tích trên cho thấy, có nhiều định nghĩa khác nhau về thanh tra trong từng giai đoạn, theo quan điểm riêng, tác giả cho rằng: “Thanh tra là một hoạt động không thể thiếu trong quản lý nhà nước, nhằm xem xét làm rõ những hiện tượng, những vụ việc đúng, sai trong quá trình quản lý để phản hồi nhu cầu thông tin của công tác quản lý, đồng thời uốn nắn, chấn chỉnh, xử lý kịp thời các sai phạm và điều chỉnh chính sách, pháp luật chưa hợp lý, góp phần làm bộ máy trong sạch, vững mạnh”.
1.1.2. Khái niệm thanh tra hành chính
Theo Luật Thanh tra quy định thì thanh tra hành chính là một bộ phận cấu thành của Thanh tra nhà nước, thanh tra hành chính là hoạt động thanh tra trong nội bộ bộ máy nhà nước; là thanh tra của cơ quan cấp trên đối với cơ quan, đơn vị, cá nhân cấp dưới (thuộc quyền quản lý trực tiếp); là thanh tra của chủ thể quản lý này với chủ thể quản lý khác. Thanh tra hành chính mang tính kiểm soát nội bộ (được hiểu theo nghĩa rộng là nội bộ của bộ máy nhà nước hay nội bộ của bộ máy các cơ quan nhà nước, thường là theo hệ thống). Nếu như mục đích chung của thanh tra là “nhằm phòng ngừa, phát hiện và xử lý các hành vi vi phạm pháp luật, phát hiện những sơ hở trong cơ chế quản lý, chính sách, pháp luật để kiến nghị với cơ quan nhà nước có thẩm quyền các biện pháp khắc phục; phát huy nhân tố tích cực; góp phần nâng cao hiệu lực, hiệu quả của hoạt động quản lý nhà nước; bảo vệ lợi ích của Nhà nước, quyền và lợi ích hợp pháp của cơ quan, tổ chức, cá nhân"[5], thì mục đích cụ thể của hoạt động thanh tra hành chính là làm trong sạch bộ máy, bảo đảm kỷ cương, kỷ luật trong quản lý, điều hành.
Như vậy, thuật ngữ thanh tra hành chính có thể được hiểu như sau: “Thanh tra hành chính là hoạt động thanh tra của cơ quan quản lý nhà nước theo cấp hành chính đối với việc thực hiện chính sách, pháp luật, nhiệm vụ của cơ quan, tổ chức, cá nhân thuộc quyền quản lý trực tiếp”[6].
1.1.3. Khái niệm về tổ chức thanh tra
Khái niệm về tổ chức có nhiều cách hiểu khác nhau (có thể hiểu dưới góc độ là: dùng để chỉ một cơ quan, đơn vị ; hoặc dưới góc độ là động từ để chỉ công việc) tùy theo góc độ tiếp cận. Tuy nhiên, quan trọng và khó nhất là việc thiết lập và duy trì hoạt động của một cơ cấu tổ chức. Đây là công việc liên quan chặt chẽ đến thành công hay thất bại khi triển khai nhiệm vụ. Cơ cấu tổ chức không phải là yếu tố bất biến mà nó luôn được nghiên cứu đổi mới, hoàn thiện để phù hợp với điều kiện và hoàn cảnh cụ thể. Đối với các nhà quản lý trước hết phải hiểu những vấn đề cơ bản của tổ chức và hoạt động của nó để trong quá trình triển khai chức năng, nhiệm vụ không xảy ra sai sót và làm cho hoạt động của cơ quan hiệu quả hơn.
Cũng tương tự như vậy, các cơ quan thanh tra nằm trong tổng thể hệ thống các cơ quan nhà nước và cũng có đặc tính chung của cơ quan nhà nước đồng thời có đặc điểm riêng của các tổ chức thanh tra. Tổ chức thanh tra bao gồm các cơ quan thanh tra thực hiện chức năng do Nhà nước giao, nằm trong tổng thể bộ máy nhà nước. Đó là bộ máy có tính hệ thống từ trung ương đến địa phương (đến cấp quận), bao quát được các nhiệm vụ của công tác thanh tra. Để hoạt động của ngành Thanh tra được vận hành một cách khoa học, ổn định, đạt hiệu quả cao cần thiết kế tổ chức, bộ máy theo đúng các nguyên tắc về tổ chức, với các bộ phận, chức vụ được liên kết với nhau một cách chặt chẽ theo một mục tiêu nhất định. Như vậy có thể khái quát rằng: tổ chức thanh tra chính là việc thiết lập và duy trì các bộ phận, chức vụ trong các cơ quan thanh tra và liên kết các bộ phận, chức vụ này với nhau để thực hiện chức năng, nhiệm vụ về thanh tra theo quy định của luật.
Hiện nay, theo quy định của pháp luật về thanh tra ở nước ta thì hệ thống tổ chức cơ quan thanh tra bao gồm[7]: cơ quan thanh tra được thành lập theo cấp hành chính và cơ quan thanh tra được thành lập ở cơ quan quản lý theo ngành, lĩnh vực. Cụ thể:

[HR][/HR][1] Trang 882, Từ điển Tiếng Việt do NXB Đà Nẵng phối hợp với Trung tâm từ điển học xuất bản năm 1995

[2] Trang 366, Từ điển từ Hán Việt do NXB TP.Hồ Chí Minh xuất bản năm 2001

[3] Điều 1 Pháp lệnh Thanh tra năm 1990

[4] Khoản 1 Điều 4 Luật Thanh tra năm 2004

[5] Điều 3 Luật Thanh tra năm 2004

[6] Khoản 2 Điều 4 Luật Thanh tra năm 2004

[7] Điều 10, 13, 23 Luật Thanh tra năm 2004