Đề tài: " Tổ chức kiểm toán ngân sách nhà nước do kiểm toán nhà nước thực hiện" (gồm 222 trang) MỞ ĐẦU Qua gần 15 năm hoạt động, Kiểm toán nhà nước (KTNN) Việt Nam đã khẳng định được vị trí, vai trò của mình trong cơ cấu bộ máy nhà nước, khẳng định được sự cần thiết và tính tất yếu khách quan của kiểm tra, kiểm soát hoạt động quản lý kinh tế - tài chính nhà nước, đặc biệt là Ngân sách nhà nước (NSNN). Những kết quả kiểm toán trung thực, khách quan của KTNN báo cáo lên Chính phủ, Quốc hội và các cơ quan chức năng khác không chỉ cho phép đánh giá thực trạng NSNN mà còn cung cấp thông tin làm căn cứ cho việc hoạch định các chính sách, các giải pháp quản lý, khắc phục những yếu kém trong quản lý thu-chi NSNN, đưa công tác quản lý NSNN lên trình độ cao hơn và tăng cường hơn hiệu quả sử dụng NSNN. Trong lĩnh vực tài chính-ngân sách, NSNN là khâu quan trọng nhất, đảm bảo nguồn tài chính cho tất cả các lĩnh vực hoạt động. NSNN là đối tượng kiểm toán thường xuyên và chủ yếu của KTNN. Vì vậy chất lượng tổ chức kiểm toán NSNN có ý nghĩa hết sức quan trọng trong hoạt động của KTNN. Trong những năm qua, chất lượng tổ chức kiểm toán NSNN đã dần được nâng cao trên cơ sở nguồn lực hiện có của KTNN. Tổ chức bộ máy của KTNN đã hoàn thiện hơn, nhất là từ khi thực hiện Luật KTNN vào năm 2006, đảm bảo tính độc lập cao nhất trong hoạt động KTNN với tư cách là ngoại kiểm đối với việc quản lý và điều hành NSNN của Chính phủ. Để giải quyết những vướng mắc phát sinh trong hoạt động thực tiễn hoạt động kiểm toán, trong đó có hoạt động kiểm toán NSNN, Luật KTNN đã có những quy định rất cụ thể liên quan đến chức năng, nhiệm vụ của KTNN, đặc biệt là yêu cầu đối với tổ chức kiểm toán NSNN. Bên cạnh đó, công tác quản lý NSNN cũng có những thay đổi. Nhằm đáp ứng những yêu cầu này, tổ chức kiểm toán NSNN do KTNN Việt Nam thực hiện phải đổi mới toàn diện, góp phần tăng cường vai trò của KTNN trong việc hỗ trợ Quốc hội và Hội đồng nhân dân (HĐND) nâng cao năng lực giám sát NSNN. Chính vì vậy việc nghiên cứu để hoàn thiện tổ chức kiểm toán NSNN do KTNN Việt Nam thực hiện có ý nghĩa hết sức quan trọng và là yêu cầu cấp thiết. Đề tài: Tổ chức kiểm toán ngân sách nhà nước do kiểm toán nhà nước Việt Nam thực hiện 2. Tổng quan những nghiên cứu về tổ chức kiểm toán ngân sách nhà nước Nghiên cứu cả về lý luận và thực tiễn ở các nước về tổ chức kiểm toán NSNN, vận dụng vào Việt Nam là vấn đề hết sức quan trọng đối với sự phát triển của KTNN Việt Nam. Hoạt động nghiên cứu khoa học của KTNN Việt Nam chính thức được triển khai từ năm 1995 và được công nhận như một đầu mối nghiên cứu kể từ năm 1996. Từ đó đến nay đã có rất nhiều đề tài nghiên cứu khoa học từ cấp Nhà nước, cấp Bộ, cấp cơ sở và một số luận án thạc sĩ, tiến sĩ của các cán bộ KTNN triển khai nghiên cứu các vấn đề liên quan đến tổ chức hoạt động KTNN nói chung và các vấn đề cụ thể nói riêng như các quy trình nghiệp vụ, chuẩn mực KTNN, mẫu biểu hồ sơ kiểm toán .nhằm đáp ứng kịp thời hoạt động của KTNN trong từng thời kỳ. Bên cạnh đó nhiều tổ chức như ngân hàng phát triển châu Á, KTNN Cộng hoà liên bang Đức .đã trợ giúp KTNN triển khai nghiên cứu về quy trình kiểm toán, địa vị pháp lý của KTNN, chuẩn mực KTNN. Luật KTNN ra đời và có hiệu lực từ năm 2006 tạo bước chuyển biến quan trọng trong hoạt động KTNN, khẳng định vai trò không thể thiếu được của KTNN trong bộ máy kiểm tra, kiểm soát tài chính công. Sau đây là một số khái quát về các vấn đề đã nghiên cứu có liên quan đến phạm vi nghiên cứu của Luận án. Luận án của Tiến sĩ Mai Vinh (Đại học kinh tế quốc dân-2000) với Đề tài “Hoàn thiện tổ chức kiểm toán ngân sách cấp bộ” đã có nhiều thành công trong việc nghiên cứu khái quát về tổ chức ngân sách của cấp bộ với vấn đề kiểm toán báo cáo quyết toán của cấp bộ và chỉ rõ những nội dung cụ thể khi kiểm toán tại các cơ quan quản lý tổng hợp và kiểm toán chi tiết. Qua đó, Luận án xây dựng quy trình kiểm toán đối với kiểm toán báo cáo quyết toán ngân sách cấp bộ. Phạm vi nghiên cứu của Luận án chỉ giới hạn là kiểm toán báo cáo quyết toán NSNN cấp bộ và được triển khai trong điều kiện Luật NSNN chưa được sửa đổi và hoàn thành trước khi có Luật KTNN. Đây là một trong những tài liệu tham khảo rất quý trong quá trình thực hiện Luận án. Đề tài cấp Bộ 2003 của KTNN với chủ đề: “Cơ sở lý luận và thực tiễn xây dựng chiến lược phát triển KTNN giai đoạn 2001-2010” do KS. Đỗ Bình Dương làm Chủ nhiệm Đề tài và Đề tài khoa học cấp Nhà nước năm 2004 của KTNN với chủ đề “Định hướng chiến lược và những giải pháp xây dựng, phát triển hệ thống kiểm toán ở Việt Nam trong thời kỳ công nghiệp hoá và hiện đại hoá đất nước” do GS.TS Vương Đình Huệ-Tổng KTNN làm Chủ nhiệm. Cả hai đề tài này đã đề cập nhiều khía cạnh khác nhau của công tác tổ chức kiểm toán nói chung và đã khẳng định mục tiêu và lộ trình phát triển tổ chức bộ máy của KTNN, trong đó có các KTNN khu vực và KTNN chuyên ngành. Cả hai đề tài có nhiều đóng góp quan trọng về mặt khoa học và thực tiễn trong việc hoàn thiện mô hình tổ chức và hoạt động của KTNN. Do cả hai đề tài nghiên cứu tổng quan về tổ chức và hoạt động KTNN nói chung nên không đi sâu về tổ chức, phân công nhiệm vụ kiểm toán NSNN và thực hiện quy trình kiểm toán NSNN. Mặt khác do các đề tài được nghiên cứu trước khi Luật KTNN được ban hành, đồng thời việc cải cách quản lý và phân cấp NSNN cùng với công cuộc cải cách hành chính ở Việt Nam có nhiều thay đổi đã xuất hiện các tình huống mới. Cả hai đề tài này là tài liệu tham khảo quan trọng trong quá trình nghiên cứu của Tác giả Luận án này. Đề tài cấp Bộ 2003 của KTNN với chủ đề: “Xây dựng quy trình và phương pháp kiểm toán hoạt động đối với đơn vị sự nghiệp có thu”, Chủ nhiệm PGS.TS Đinh Trọng Hanh và Đề tài cấp Bộ 2003 với chủ đề “Hoàn thiện quy trình kiểm toán chi ngân sách đối với các đơn vị hành chính sự nghiệp thực hiện khoán chi”, Chủ nhiệm Đề tài: CN Trịnh Ngọc Sơn. Cả hai đề tài này đã rất thành công trong việc đưa ra những hướng dẫn về kiểm toán hoạt động đối với các đơn vị trực tiếp sử dụng kinh phí là đơn vị sự nghiệp có thu và đơn vị hành chính sự nghiệp thực hiện khoán chi, phạm vi nghiên cứu của đề tài chỉ giới hạn trong kiểm toán chi tiết NSNN. Vì vậy, đây sẽ là tài liệu quan trọng và được xem như là những hướng dẫn chi tiết trong việc thực hiện quy trình kiểm toán NSNN đối với việc triển khai loại hình kiểm toán hoạt động trong kiểm toán NSNN. Đề tài khoa học cấp Bộ 2004 của KTNN với chủ đề “Định hướng và giải pháp đổi mới công tác kiểm toán NSNN trong điều kiện thực hiện Luật NSNN sửa đổi”, Chủ nhiệm đề tài GS.TS Vương Đình Huệ và bản thân Tác giả Luận án này là Thư ký Đề tài. Đề tài đã đi sâu nghiên cứu những đổi mới trong Luật NSNN 2002 và những tác động đến công tác kiểm toán NSNN. Đề tài đã thành công trong việc phân tích những nổi bật trong Luật NSNN 2002 so với Luật NSNN 1996, đánh giá thực trạng kiểm toán NSNN và đề ra các nội dung kiểm toán NSNN phù hợp với Luật NSNN 2002. Đề tài không đi sâu vào việc nghiên cứu tổ chức bộ máy và hoạt động kiểm toán NSNN và được nghiên cứu khi Luật KTNN chưa được ban hành. Do được trực tiếp tham gia nghiên cứu Đề tài này, nên Đề tài thật sự là nguồn tư liệu quý để tham khảo cho Luận án này có được nhiều ý tưởng khoa học quan trọng. Ngoài ra, còn nhiều đề tài khoa học của KTNN đề cập đến nhiều khía cạnh khác nhau về mặt tổ chức cũng như thực hiện các quy trình kiểm toán và các mặt hoạt động của KTNN; nhiều tài liệu của các dự án mà KTNN hợp tác, đặc biệt là trong quá trình soạn thảo Luật KTNN đã cung cấp rất nhiều nguồn tài liệu để tham khảo và hình thành nên nhiều ý tưởng mới, đưa ra những phương hướng và giải pháp hoàn thiện tổ chức kiểm toán NSNN. Một số đề tài thạc sĩ về từng mặt hoặc phạm vi hẹp liên quan đến hoạt động kiểm toán cũng đã ít nhiều đề cập đến kiểm toán NSNN trong một đơn vị cụ thể, như: đơn vị dự toán cấp III hay đơn vị sự nghiệp. Bên cạnh đó, kể từ khi thành lập đến nay, KTNN Việt Nam đã tranh thủ một số nguồn lực từ các dự án và nguồn kinh phí viện trợ để hỗ trợ cho việc nghiên cứu tiếp cận và chuyển giao công nghệ, chủ yếu là liên quan đến các vấn đề tổng quan kiểm toán. Liên quan đến lĩnh vực kiểm toán NSNN có dự án GTZ (Cộng hoà Liên bang Đức) đã trợ giúp cho KTNN Việt Nam xây dựng các quy trình kiểm toán, trong đó có quy trình kiểm toán NSNN. Bằng hoạt động dự án, KTNN Việt Nam đã ban hành quy trình kiểm toán NSNN năm 1999. Đây cũng là một vấn đề quan trọng trong việc tổ chức thực hiện kiểm toán NSNN. Quy trình này đã đề cập các bước cần tiến hành trong một cuộc kiểm toán NSNN và các nội dung kiểm toán cụ thể. Đặc biệt, thông qua các hoạt động cụ thể của các dự án, KTNN đã tiếp cận được kinh nghiệm tổ chức kiểm toán NSNN của KTNN Cộng hoà Liên bang Đức. Tuy nhiên, quy trình kiểm toán NSNN được xây dựng khi chức năng, nhiệm vụ và địa vị pháp lý của KTNN chưa rõ ràng, đồng thời, quy trình xây dựng khi Luật NSNN chưa được sửa đổi. Kết quả nghiên cứu của các đề tài, các dự án này về cơ bản đã được ứng dụng trong hoạt động kiểm toán NSNN của KTNN. Tuy nhiên, hầu hết những đề tài này được nghiên cứu trước thời điểm Luật KTNN có hiệu lực hoặc chỉ liên quan đến từng mặt hoặc trong phạm vi tỉnh, thành hoặc đơn vị dự toán cụ thể trong tổ chức kiểm toán NSNN của KTNN Việt Nam. Đa số hướng nghiên cứu của các đề tài này đi sâu vào việc đưa ra các giải pháp nâng cao chất lượng kiểm toán NSNN xét ở góc độ hẹp (ngân sách của các đơn vị, các khoản thu, chi) và chưa có một đề tài nào nghiên cứu trực tiếp tổ chức kiểm toán NSNN. Vì vậy, Luận án không những tập trung vào đánh giá thực trạng tổ chức kiểm toán NSNN do KTNN Việt Nam thực hiện mà còn nghiên cứu lý luận, kinh nghiệm tổ chức kiểm toán NSNN trên thế giới và nghiên cứu khả năng vận dụng vào Việt Nam để đưa ra các giải pháp hoàn thiện tổ chức bộ máy và tổ chức công tác kiểm toán NSNN Việt Nam. 3. Mục đích và phạm vi nghiên cứu của Luận án 3.1. Mục đích nghiên cứu của Luận án Trên cơ sở hệ thống hoá và phát triển các vấn đề lý luận chung về NSNN gắn với tổ chức kiểm toán NSNN, tổ chức kiểm toán NSNN, nghiên cứu thực trạng tổ chức kiểm toán NSNN do KTNN Việt Nam thực hiện, Luận án đề xuất phương hướng và giải pháp hoàn thiện tổ chức kiểm toán NSNN do KTNN Việt Nam thực hiện. 3.2. Phạm vi nghiên cứu của Luận án Trong phạm vi nghiên cứu của Luận án, Tác giả Luận án đi sâu nghiên cứu những vấn đề cơ bản, trực tiếp tác động đến hiệu quả tổ chức kiểm toán NSNN bao gồm tổ chức công tác kiểm toán và tổ chức bộ máy kiểm toán NSNN. Luận án không đi sâu nghiên cứu các vấn đề nghiệp vụ kiểm toán cụ thể liên quan đến kiểm toán các đơn vị dự toán ngân sách các cấp và kiểm toán các khoản mục thu, chi của NSNN. 4. Đối tượng và phương pháp nghiên cứu của Luận án 4.1. Đối tượng nghiên cứu của Luận án Gắn liền với đề tài nghiên cứu, Luận án có đối tượng nghiên cứu là NSNN, quản lý NSNN và kiểm toán NSNN do KTNN Việt Nam thực hiện. Luận án không nghiên cứu kiểm toán NSNN do các tổ chức kiểm toán khác, ngoài KTNN Việt Nam thực hiện. 4.2. Phương pháp nghiên cứu của Luận án Luận án được thực hiện trên cơ sở phương pháp luận duy vật biện chứng và duy vật lịch sử của chủ nghĩa Mác-Lênin. Xuất phát từ tính ứng dụng thực tiễn của Luận án và nghiên cứu hoạt động cụ thể là tổ chức kiểm toán NSNN do KTNN Việt Nam thực hiện, Luận án chủ yếu sử dụng phương pháp khái quát hoá, tổng hợp và phân tích . Việc phân tích, tổng hợp diễn biến, những thay đổi trong tổ chức kiểm toán NSNN sẽ được thường xuyên sử dụng để đưa ra các nhận định, đánh giá. Luận án còn sử dụng các phương pháp thống kê, phân tích và so sánh để đưa ra các nhận định, đánh giá cụ thể, trên cơ sở đó đưa ra các kiến nghị cụ thể về hoàn thiện tổ chức kiểm toán NSNN do KTNN Việt Nam thực hiện. Luận án cũng sử dụng kết quả phân tích về tổ chức kiểm toán NSNN ở một số nước trên thế giới để tổng kết kinh nghiệm và bài học cho việc vận dụng vào Việt Nam. Số liệu, tình hình trong Luận án được khai thác từ nhiều nguồn khác nhau bao gồm: từ các báo cáo tổng kết công tác hàng năm của KTNN, báo cáo kết quả kiểm toán năm mà trọng tâm là lĩnh vực NSNN của KTNN, số liệu về NSNN hàng năm công khai trên website của Bộ Tài chính, số liệu và thông tin trong quá trình nghiên cứu Luật KTNN của các nước trong quá trình soạn thảo Luật KTNN Việt Nam Tác giả Luận án cũng trao đổi với một số kiểm toán viên (KTV) đã trực tiếp tham gia kiểm toán NSNN, một số chuyên gia trong lĩnh vực kiểm toán NSNN của KTNN Việt Nam để nắm bắt thông tin và thu thập thêm ý kiến nhận xét, đánh giá. 5. Những đóng góp của Luận án Những đóng góp của Luận án gồm có: Một là, Về lý luận: Luận án làm rõ những cơ sở lý luận chung về NSNN gắn với tổ chức kiểm toán NSNN, cơ sở lý luận về tổ chức kiểm toán NSNN, thực hiện quy trình kiểm toán NSNN. Qua việc phân tích 03 mô hình tổ chức bộ máy của KTNN trong mối liên hệ với hệ thống cơ quan quản lý và điều hành NSNN và cơ quan phê chuẩn, giám sát NSNN cùng với 02 mô hình về tổ chức và phân giao nhiệm vụ kiểm toán NSNN gắn với tổ chức hệ thống NSNN để vận dụng hoàn thiện tổ chức bộ máy kiểm toán NSNN. Điểm mới về mặt lý luận là lần đầu tiên Tác giả xác định đối tượng và khách thể kiểm toán NSNN. Hai là, Về thực tiễn: Luận án đánh giá một cách khái quát thực trạng tổ chức bộ máy kiểm toán NSNN và tổ chức công tác kiểm toán thông qua thực hiện quy trình kiểm toán NSNN do KTNN Việt Nam thực hiện trong những năm qua và những tác động của việc đổi mới tổ chức quản lý NSNN của Việt Nam trong tương lai đến việc tổ chức kiểm toán NSNN. Ba là, Về những đề xuất của Luận án: Luận án đưa ra những định hướng cơ bản và giải pháp hoàn thiện tổ chức kiểm toán NSNN trên 02 phương diện tổ chức bộ máy và tổ chức công tác kiểm toán NSNN do KTNN Việt Nam thực hiện. Trong đó, Tác giả nhấn mạnh những vấn đề mới như thay đổi quan niệm về tổ chức cuộc kiểm toán NSNN hiện nay thành nhiều cuộc kiểm toán NSNN theo hình thức chuyên đề và tổ chức đoàn kiểm toán theo mô hình trực tuyến; xác định rõ đối tượng kiểm toán NSNN các cấp; thay đổi trình tự kiểm toán, hướng vào kiểm toán trước khi báo cáo quyết toán ngân sách được lập và đẩy mạnh hoạt động tiền kiểm; xem loại hình kiểm toán hoạt động có vai trò quan trọng như kiểm toán tuân thủ và kiểm toán báo cáo tài chính trong kiểm toán NSNN. 6. Kết cấu của Luận án Ngoài các phần Mở đầu và Kết luận, Luận án gồm 3 chương: Chương 1. Những vấn đề lý luận cơ bản về tổ chức kiểm toán ngân sách nhà nước Chương 2. Thực trạng tổ chức kiểm toán Ngân sách nhà nước do Kiểm toán nhà nước Việt Nam thực hiện Chương 3. Định hướng và giải pháp hoàn thiện tổ chức kiểm toán Ngân sách nhà nước do Kiểm toán nhà nước Việt Nam thực hiện . Mục lục: Chương 1: Những vấn đề lý luận cơ bản về tổ chức kiểm toán ngân sách nhà nước. 1.1 Ngân sách nhà nước với tổ chức ngân sách nhà nước. 1.2 Tổ chức công tác và bộ máy kiểm toán ngân sách nhà nước. 1.3 Kinh nghiệm tổ chức kiểm toán ngân sách nhà nứoc của một số nước trên thế giới. Chương 2: Thực trạng tổ chức kiểm toán ngân sách nhà nứơc do kiểm toán nhà nước thực hiện. 2.1 Đặc điểm chung của ngân sách nhà nước Việt Nam ảnh hưởng tới tổ chức kiểm toán ngân sách nhà nước. 2.2 Khái quát chức năng, nhiệm vụ của kiểm toán nhà nước Việt Nam trong kiểm toán ngân sách nhà nước. 2.3 Tổ chức kiểm toán ngân sách nhà nước của kiểm toán nhà nước. Chương 3: Định hướng và giải pháp hoàn thiện tổ chức kiểm toán ngân sách nhà nước do kiểm toán viên nhà nước Việt Nam thực hiện 3.1 Định hướng hoàn thiện tổ chức kiểm toán ngân sách nhà nước. 3.2 Các giải pháp hoàn thiện tổ chức kiểm toán ngân sách nhà nước. Kết Luận: Đọc thêm Tổ chức kiểm toán ngân sách nhà nước do kiểm toán nhà nước Việt Nam thực hiện
