Tài liệu Thẩm quyền xử phạt vi phạm hành chính và những bất cập trong quy định của pháp luật hiện hành

ử phạt vi phạm hành chính là hoạt
động cưỡng chế thể hiện thái độ của Nhà nước đối với cá nhân, cơ quan, tổ chức có vi phạm hành chính. Người có thẩm quyền xử phạt sẽ là người thay mặt Nhà nước, sử dụng quyền lực nhà nước quyết định áp dụng biện pháp xử phạt thích hợp với chủ thể một vi phạm trên thực tế. Vì thế, thẩm quyền xử phạt vi phạm hành chính là một trong những nội dung quan trọng của pháp luật về xử phạt vi phạm hành chính. Các quy định của pháp luật về vấn đề này ngoài việc là cơ sở pháp lí để xác định những cơ quan, cá nhân nào có thẩm quyền xử phạt còn có ý nghĩa quyết định trong việc tạo ra cơ chế thích hợp để xem xét, giải quyết từng vụ việc xảy ra trên thực tế. Tức là, thẩm quyền xử phạt vi phạm hành chính phải được đặt trong mối quan hệ không tách rời giữa hành vi vi phạm - biện pháp xử phạt thích hợp có thể áp dụng với cá nhân, cơ quan, tổ chức đã thực hiện hành vi vi phạm đó - thẩm quyền xử phạt và thủ tục xử phạt.
Mặc dù vi phạm hành chính có mức độ nguy hiểm cho xã hội không cao như tội phạm song nó diễn ra thường xuyên trên tất cả các lĩnh vực của đời sống xã hội nên việc xác định một cách hợp lí những chủ thể có thẩm quyền xử phạt sẽ vừa đảm bảo xử lí nhanh chóng, kịp thời, không bỏ lọt vi phạm





vừa không tạo ra sự tùy tiện trong xử phạt vi phạm hành chính. Muốn vậy, cơ quan xây dựng pháp luật phải dự liệu ở đâu, khi nào có thể xảy ra vi phạm hành chính và lúc đó, chỗ đó cơ quan, cá nhân nào có thẩm quyền xử phạt vi phạm hành chính là phù hợp.
Hiện nay, thẩm quyền xử phạt vi phạm hành chính được quy định tập trung trong Pháp lệnh xử lí vi phạm hành chính(1) và các nghị định của Chính phủ cụ thể hóa thẩm quyền xử phạt trên các lĩnh vực quản lí
chuyên ngành. Theo đó, không có một hoặc một loại cơ quan riêng được thành lập để tiến hành việc xử phạt vi phạm hành chính mà thẩm quyền xử phạt chủ yếu thuộc về các cơ quan quản lí hành chính nhà nước từ trung ương đến địa phương và được xác định cụ thể cho các chức danh trong từng cơ quan đó. Mặt khác, một số chức danh trong các cơ quan tư pháp và thi hành án cũng có thẩm quyền xử phạt như thẩm phán chủ tọa phiên tòa, chấp hành viên, đội trưởng và trưởng phòng thi hành án dân sự. Với các chủ thể trong cơ quan quản lí hành chính nhà nước, thẩm quyền xử phạt được xác định dựa trên nguyên tắc: Chủ tịch ủy ban nhân dân là người có thẩm quyền xử phạt trong các lĩnh vực quản lí nhà nước ở địa phương; người có


* Giảng viên Khoa hành chính - nhà nước Trường Đại học Luật Hà Nội



thẩm quyền trong các cơ quan chuyên môn như hải quan, kiểm lâm, thuế vụ, thanh tra chuyên ngành, lực lượng cảnh sát . có thẩm quyền xử phạt với những vi phạm hành chính thuộc lĩnh vực, ngành mình quản lí.
Pháp luật hiện hành đã quy định tương đối đầy đủ các chức danh có thẩm quyền xử phạt trong các cơ quan quản lí khác nhau, đảm bảo không một vi phạm hành chính nào xảy ra lại không bị xử phạt bởi chủ thể có thẩm quyền. Tuy nhiên, theo chúng tôi, các quy định về thẩm quyền xử phạt trong pháp luật hiện hành mà cụ thể là trong Pháp lệnh xử lí vi phạm hành chính còn bộc lộ những hạn chế sau đây:
Thứ nhất, Pháp lệnh xử lí vi phạm hành chính đã quy định bằng cách liệt kê các chức danh có thẩm quyền xử phạt và với mỗi chức danh cụ thể Pháp lệnh quy định rõ hình thức, mức xử phạt và những biện pháp cưỡng chế khác mà chủ thể đó được áp dụng trong khi xử phạt vi phạm hành chính. Theo cách quy định này, những chức danh nào được chỉ rõ trong Pháp lệnh mới có thẩm quyền xử phạt. Cách quy định này có điểm tích cực là giúp cho việc xác định các chủ thể có thẩm quyền một cách rõ ràng, đơn giản nhưng lại không linh hoạt để theo kịp với những thay đổi về tổ chức trong các cơ quan quản lí và thực tiễn của công tác đấu tranh phòng, chống vi phạm hành chính.
Thực tiễn quản lí cho thấy có những đơn vị thuộc cơ quan nhà nước thành lập hoặc chức danh trong cơ quan quản lí nhà nước được quyết định sau thời điểm ban hành (hoặc sửa đổi) Pháp lệnh xử lí vi phạm hành



chính nên không được Pháp lệnh quy định thẩm quyền xử phạt. Các chủ thể này đương nhiên không có thẩm quyền xử phạt mặc dù do hoạt động đặc thù họ có thể là người trực tiếp phát hiện các vi phạm hành chính. Cũng có những lĩnh vực quản lí vào thời điểm Pháp lệnh xử lí vi phạm hành chính được ban hành thì các vi phạm hành chính mới xuất hiện lẻ tẻ nên việc giới hạn thẩm quyền cho một hoặc một số cơ quan quản lí là hợp lí nhưng sau đó các vi phạm này gia tăng với tốc độ rất nhanh nếu không mở rộng phạm vi thẩm quyền thì không thể xử lí kịp thời, trong khi việc sửa đổi, bổ sung Pháp lệnh xử lí vi phạm hành chính lại là một quá trình phức tạp và kéo dài. Ví dụ: Pháp lệnh xử lí vi phạm hành chính năm 1995 chưa quy định thẩm quyền xử phạt cho lực lượng cảnh sát biển, giám đốc cảng vụ hàng hải, cảng vụ thuỷ nội địa, cảng hàng không (trong đó lực lượng cảnh sát biển được thành lập sau khi Pháp lệnh năm 1995 được ban hành). Điều này đã được phát hiện sau khi triển khai thực hiện Pháp lệnh năm 1995 nhưng phải đợi đến năm 2002 khi Pháp lệnh xử lí vi phạm hành chính mới được ban hành thì thiếu sót này mới được khắc phục. Tương tự như vậy, Pháp lệnh xử lí vi phạm hành chính hiện hành (Pháp lệnh năm 2002) không quy định thẩm quyền xử phạt của cá nhân đứng đầu các cơ quan thuộc bộ như cục trưởng Cục bảo vệ thực vật, Cục thú y (thuộc Bộ nông nghiệp và phát triển nông thôn), cục vệ sinh, an toàn thực phẩm (thuộc Bộ y tế), Cục phòng chống tệ nạn xã hội (thuộc Bộ lao động - thương binh và xã hội) và gần đây



nhất là Cục cảnh sát bảo vệ môi trường (thuộc Tổng cục cảnh sát nhân dân, Bộ công an) mặc dù các cục và tổng cục được tổ chức để thực hiện nhiệm vụ quản lí nhà nước chuyên ngành,(2) thể hiện sự phân cấp mạnh mẽ trong quản lí hành chính. Hơn nữa, nhiệm vụ quản lí của các cục, tổng cục này
liên quan đến những vấn đề có tính thời sự thu hút được sự quan tâm của Nhà nước và toàn xã hội, thậm chí đây còn là những vấn đề có tính toàn cầu. Việc xử phạt các vi phạm hành chính có liên quan một cách nhanh chóng, kịp thời không chỉ có tính trấn áp, giáo dục, phòng ngừa mạnh mẽ mà còn tạo ra sự ổn định về trật tự xã hội.
Để khắc phục thiếu sót này, chúng tôi cho rằng ngoài việc bổ sung hợp lí những chức danh trong các cục, tổng cục thuộc bộ, cơ quan ngang bộ có thẩm quyền xử phạt thì Pháp lệnh xử lí vi phạm hành chính cũng cần có quy định mở để Chính phủ có thể quy định về thẩm quyền xử phạt trong các nghị định quy định về vi phạm và xử phạt vi phạm trong các lĩnh vực quản lí hành chính chuyên ngành. Với nguyên tắc thẩm quyền của các chức danh do Chính phủ quy định sẽ được xác định tương đương với thẩm quyền của các chức danh trong các cơ quan quản lí cùng loại đã được Pháp lệnh quy định.
Thứ hai, những hạn chế về thẩm quyền xử phạt của người trực tiếp thi hành công vụ, nhiệm vụ. Trước hết, những hạn chế này thể hiện ở thẩm quyền áp dụng mức phạt tiền của người trực tiếp thi hành công vụ, nhiệm vụ còn quá thấp. Hiện nay, những người trực tiếp thi hành công vụ, nhiệm vụ như chiến sĩ



công an nhân dân, bộ đội biên phòng, kiểm lâm viên, nhân viên thuế vụ chỉ được phạt tiền đến 100.000 đồng, đội trưởng của những người này cũng chỉ có thẩm quyền phạt tiền đến 200.000 đồng, còn chiến sĩ cảnh sát biển, kiểm soát viên thị trường, thanh tra viên chuyên ngành được phạt đến 200.000
đồng.(3) Mức phạt tiền này căn cứ vào mức
tối đa của khung tiền phạt được pháp luật quy định đối với hành vi vi phạm, không phải là mức phạt mà người thi hành công vụ, nhiệm vụ quyết định đối với từng vi phạm xảy ra trên thực tế. Các quy định này không đảm bảo cho người trực tiếp thi hành công vụ có thể xử phạt được các vi phạm hành chính xảy ra trong chính ngành, lĩnh vực, địa bàn mà họ là người quản lí ngay cả với những hành vi vi phạm rất rõ ràng. Bên cạnh đó, nghị định quy định về xử phạt vi phạm trong các lĩnh vực quản lí chuyên ngành thường có xu hướng ngày càng tăng cao mức phạt tiền nên đã biến các quy định về thẩm quyền xử phạt của những người trực tiếp thi hành công vụ, nhiệm vụ trở nên vô nghĩa. Chúng tôi xin nêu một số ví dụ cụ thể, theo Điều 20 Nghị định của Chính phủ số 150/2005/NĐ-CP ngày 12/12/2005 quy định về xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực an ninh và trật tự, an toàn xã hội, hành vi vi phạm các quy định quản lí, bảo vệ đường biên giới, cột mốc, dấu hiệu biên giới quốc gia có mức phạt tiền thấp nhất là 500.000 đồng, mức phạt này không thuộc thẩm quyền của chiến sĩ bộ đội biên phòng và đội trưởng của họ. Do vậy, trong khi tuần tra nếu phát hiện có vi phạm thì họ chỉ lập



biên bản vụ việc rồi chuyển đến đồn trưởng đồn biên phòng để ra quyết định xử phạt. Cùng với những trở ngại do địa hình đi lại khó khăn các quy định này của pháp luật là nguyên nhân cản trở hoạt động xử phạt của lực lượng bộ đội biên phòng. Trong lĩnh vực an toàn giao thông đường bộ, chiến sĩ cảnh sát giao thông cũng không có thẩm quyền xử phạt với những hành vi vi phạm nếu người vi phạm điều khiển phương tiện là ô tô, trong khi đây là phương tiện giao thông đang và sẽ ngày càng được nhiều người sử dụng. Hai là, nếu xem xét thẩm quyền trong mối quan hệ với thủ tục xử phạt thì các quy định của pháp luật hiện hành cũng không thống nhất. Điều 54 Pháp lệnh xử lí vi phạm hành chính quy định: Trong trường hợp xử phạt cảnh cáo hoặc phạt tiền từ 5.000 đồng đến 100.000 đồng thì người có thẩm quyền ra quyết định
xử phạt tại chỗ.(4) Quy định này được hiểu
từ 5.000 đồng đến 100.000 đồng là mức phạt với chủ thể vi phạm cụ thể không căn cứ vào mức tiền phạt tối đa quy định cho hành vi vi phạm. Với những vi phạm mà mức tiền phạt tối đa quy định với hành vi đó cao hơn thẩm quyền của những người trực tiếp thi hành công vụ, nhiệm vụ thì họ buộc phải lập biên bản để chuyển vụ việc vi phạm đó cho cấp trên xử lí mặc dù có thể trên thực tế chủ thể vi phạm chỉ bị xử phạt cảnh cáo hoặc phạt tiền đến 100.000 đồng. Như vậy, mục đích việc quy định về thủ tục đơn giản là đảm bảo nhanh gọn không đạt được.
Ngoài ra, để bảo đảm cho người tiến hành xử phạt giải quyết toàn diện, triệt để một vi phạm xảy ra trên thực tế, chúng tôi



cho rằng thẩm quyền xử phạt vi phạm hành chính không chỉ là thẩm quyền áp dụng các hình thức xử phạt mà còn phải đặt trong mối quan hệ với thẩm quyền áp dụng các biện pháp cưỡng chế cần thiết khác trong xử phạt vi phạm hành chính. Nhưng hiện nay, ngoài hai hình thức phạt chính là cảnh cáo và phạt tiền, các chức danh trực tiếp thi hành công vụ, nhiệm vụ không có thẩm quyền áp dụng các hình thức xử phạt bổ sung hoặc các biện pháp khắc phục hậu quả do vi phạm hành
chính gây ra.(5)