Chuyên Đề Quản lý xã hội đô thị - những lựa chọn về mô hình

1.Đặt vấn đề


Nhận thức về quản lý xã hội đô thị từ khi giải phóng miền Bắc và đổi mới đến nay có nhiều biến động thể hiện nhiều mô hình từ mô hình thị trưởng và ủy ban hành chính đến UBND có bí thư thành ủy, rồi thí điểm bầu trực tiếp thị trưởng ở Đà Nẵng hiện nay với sự tồn tại của Thành ủy. Hiện nay cũng đã có những đề xuất nhất thể hóa đảng và chính quyền. Có thể nói mô hình quản lý đô thị vẫn còn đang tiếp tục nghiên cứu điều chỉnh.

Nhìn lại quá trình lịch sử, chúng ta thấy đô thị được hình thành từ các trung tâm định cư nông thôn. Ở đây, cộng đồng dân cư lựa chọn ra người đứng đầu từ cộng đồng. Sau khi hình thành bộ máy quản lý các việc chung, người đứng đầu sẽ phân công trách nhiệm giải quyết công việc chung, xây dựng bộ máy cung cấp các dịch vụ công ổn định và lâu dài. Lượng thông tin dồi dào do mối quan hệ láng giềng tạo điều kiện cho quá trình chọn lựa ra người đứng đầu ở khu vực này một cách thuận lợi.

Khi đô thị hình thành, mô hình quản lý đô thị có những thay đổi do bản chất xã hội chuyên môn hóa nhưng con người trở nên vô danh tính và biến động nhanh trong hoạt động kinh tế, giao dịch, di cư, và lao động.

Trong khi đó, hệ thống hạ tầng kỹ thuật và xã hội hình thành chồng lớp lên rất khó phân chia rành mạch. Kết quả là các bộ máy quản lý đô thị ngày càng đòi hỏi tập quyền để đảm bảo sự thông suốt của quản lý và cung cấp dịch vụ nhưng lại phải phân chia theo ngành chuyên môn do các hệ thống hạ tầng kỹ thuật có nhiều điểm khác biệt. Hệ thống quản lý phát triển theo hướng kỹ trị.

Cùng với sự phát triển của đô thị, các tầng lớp quản lý cấp thấp cho đến trung gian và cấp cao càng chuyên môn hóa. Điều này lại thu hẹp sự lựa chọn cho những người đứng đầu hệ thống. Kết quả là khá nhiều người đứng đầu bộ máy hành chính đô thị là những nhà kỹ thuật. Khi cơ cấu đô thị ngày càng nặng và chuyên môn hóa, việc tổ chức đảm bảo dân chủ cũng khó khăn hơn do sự phân tách của các hệ thống kỹ thuật, sự đa dạng của nhóm lợi ích dân cư, và sự khó khăn trong kết nối hệ thống quản lý phân ngành và rộng lớn. Mô hình quản lý đô thị dần dà phát triển theo những đòi hỏi trong cơ cấu nội tại của chính nó thay vì cơ cấu tổ chức theo yêu cầu ban đầu của cộng đồng xã hội.

Mô hình quản lý đô thị ở Việt Nam cũng như nhiều nước khác đều có những khuynh hướng trên khi đô thị mở rộng rất nhanh theo các quyết định hành chính: sáp nhập đơn vị hành chính, giải thể, hoặc sáp nhập tổ chức với nhau. Khi những vấn đề nội tại dần dà quyết định xu hướng phát triển của hệ thống bộ máy thì chức năng chính đảm bảo dân chủ, cung cấp dịch vụ công có hiệu quả dường như khó đảm bảo. Tổ chức bộ máy quản lý vì thế cũng khó đánh giá hiệu quả, khó thiết kế, điều chỉnh, hay thay đổi hơn bởi có quá nhiều lý do và sự ràng buộc.


2. Quản lý xã hội đô thị

Quản lý đô thị trước hết là quản lý một xã hội bên cạnh quản lý một khu vực định cư, và quản lý sự phát triển đô thị. Nếu coi xã hội điểm xuất phát của thiết kế mô hình quản lý, chúng ta cùng điểm lại những nét lớn của xã hội ở đây:

– So với nông thôn, đô thị có cuộc sống vô danh tính hơn, nhưng lại phụ thuộc lẫn nhau nhiều hơn. Sự phụ thuộc này là tất yếu khi lao động chuyên môn hóa nhiều hơn. Sự phụ thuộc này trước hết là phụ thuộc vào những người quản lý, và phụ thuộc vào hệ thống hạ tầng và dịch vụ cung ứng cho xã hội đó.

– Sự phụ thuộc lẫn nhau ở đô thị không đi kèm với mối liên hệ ràng buộc của nông thôn. Ngược lại, thị dân tự do hơn và ít lệ thuộc lẫn nhau trong mối quan hệ nhân văn hay tình cảm. Sự phụ thuộc ở đây mang bản chất kinh tế.

– Bản chất kinh tế của sự phụ thuộc lẫn nhau ở đô thị phản ánh qua sự chia sẻ các tài nguyên công cộng, không gian chung, và đặc biệt là hệ thống công trình công cộng và hạ tầng kỹ thuật, hạ tầng xã hội. Sự chia sẻ này đòi hỏi phải có những mối quan hệ luật pháp chi tiết và tinh tế hơn nhằm điều chỉnh các quan hệ xã hội và bảo vệ tài sản công, lợi ích công cộng của cộng đồng nhỏ cho đến cả đô thị.

Do không thể phân chia rành mạch hết các tài sản chung, không gian chung, hay hệ thống nguồn lực chung mà chính quyền đô thị đóng vai trò lớn hơn trong quản lý, duy trì trật tự, và gìn giữ những giá trị của cộng đồng và xã hội. Sự liên hệ về lợi ích và chia sẻ, gắn bó về tài sản chung, không gian chung đặt nền móng cho mối quan hệ giữa thị dân và chính quyền quản lý họ. Cái chung, cái chia sẻ đó thực chất là cộng đồng. Xã hội đô thị cũng là một cộng đồng.

Tuy nhiên, cuộc sống đô thị phụ thuộc lẫn nhau và dễ bị tổn thương đều đòi hỏi chính quyền quản lý nó đủ mạnh, có tính tập trung thông suốt, và ít bị chia cắt. Điều này đòi hỏi một sự tự chủ về tài chính, nhân sự, với bộ máy điều hành tinh gọn ít tầng nấc trung gian khi ra quyết định. Đối với người dân, sự lệ thuộc của cộng đồng rất lớn vào người chịu trách nhiệm đứng đầu bộ máy này đòi hỏi thiết kế một bộ máy với người đứng đầu đô thị chịu trách nhiệm giải trình với toàn thể dân cư của họ. Muốn người đứng đầu chịu trách nhiệm giải trình được, trước hết họ phải trực tiếp do dân cư bầu ra.

Nhìn ra nước ngòai, các đô thị trên thế giới đều xây dựng trên mô hình người dân trực tiếp bầu ra người đứng đầu cơ quan hành chính quản lý ‘cộng đồng’ thị dân của họ. Các đô thị nhỏ chỉ có một cấp chính quyền trực tiếp bầu ra, nhưng đô thị lớn kiểu vùng đô thị sẽ có hai cấp. Tuy nhiên, việc bầu ra nếu đã hai cấp thì cũng chỉ có một cấp bầu trực tiếp người đứng đầu. Còn ở cấp thấp hơn chỉ bầu ra Hội đồng – người đại diện về quyền lực làm đối trọng trong cơ cấu hành chính ở địa phương. Từ Matxcơ va cho đến BécLin, London, Paris, hay New York, đâu đâu chúng ta cũng thấy mô hình này.

Khi được bầu cử trực tiếp thì thị trưởng có quá nhiều quyền, và Hội đồng thành phố cũng được bầu ra trực tiếp là cần thiết để làm đối trọng quyền lực, và để các quyết sách của thành phố được cân bằng và kiểm soát hơn. Người dân bầu ra cá nhân (thị trưởng) và các nghị viên, người đại diện; tuy nhiên họ lại đại diện cho những đảng phái hay lực lượng xã hội.

Đối với thành phố lớn, thường chỉ thị trưởng cấp trên bầu ra trực tiếp để đảm bảo thống nhất. Ở cấp thấp hơn, để đảm bảo sự điều hành thống nhất và thông suốt, người đứng đầu


không được bầu ra trực tiếp mà thông qua thành viên Hội đồng được bầu ra trực tiếp từ cơ sở. Mô hình này được sử dụng nhằm đảm bảo tính trực tiếp và đơn nhất của bộ máy quản lý đô thị cũng như tính cân bằng của quyền lực. Người đứng đầu chính quyền có đủ thẩm quyền để có thể tự chủ, chịu trách nhiệm trước dân cư đô thị và giải trình cho cả hệ thống. Tính đa dạng và tiếng nói của các cộng đồng nhỏ và lực lượng nhỏ cũng được đảm bảo thông qua các thành viên Hội đồng.

Trên cơ sở này, người đứng đầu sẽ tổ chức ra bộ máy giúp việc và thực hiện các chức năng của nhà nước, quản lý chuyên môn, và cung cấp dịch vụ công cho thị dân cũng như kết nối với các cơ quan khác, cộng đồng lân cận, và chấp hành các quyết định, pháp luật ở cấp trên.

Về căn bản, mô hình quản lý xã hội được thiết kế đơn giản và trực tiếp như vậy, nhưng trên thực tế, mô hình quản lý này chịu sự điều chỉnh của những yếu tố chi phối và các giới hạn khác như cơ cấu phân chia quyền lực nhà nước, tổ chức bộ máy ở cấp trung ương và đặc trưng hệ thống luật pháp hiện hành. Ngay như lịch sử hình thành, tiềm lực tài chính, và trình độ phát triển về khoa học công nghệ cũng có có thể ảnh hưởng tới mô hình tổ chức quản lý đô thị.