Luận Văn Quản lý nhà nước trong lĩnh vực giao thông đường bộ ở Niệt Nam - Cơ sở lý luận và giải pháp (120 tra

Chương 1: CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC BẰNG PHÁP LUẬT TRONG LĨNH VỰC GIAO THÔNG ĐƯỜNG BỘ

1.1. KHÁI NIỆM VỀ QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC BẰNG PHÁP LUẬT NÓI CHUNG VÀ KHÁI NIỆM, ĐẶC ĐIỂM, NỘI DUNG CỦA QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC BẰNG PHÁP LUẬT TRONG LĨNH VỰC GIAO THÔNG ĐƯỜNG BỘ
1.1.1 Khái niệm, nguyên tắc quản lý nhà nước bằng pháp luật

Thuật ngữ “quản lý” có nhiều nghĩa khác nhau. Theo Từ điển Tiếng Việt “quản lý” được hiểu dưới hai khía cạnh: “1. Trông coi và gìn giữ theo những yêu cầu nhất định; 2. Tổ chức và điều khiển các hoạt động theo những yêu cầu nhất định” [43, tr.772]. Còn theo sách Gốc và nghĩa từ Việt thông dụng quản lý được khái niệm là “trông nôm, sửa sang, sắp đặt công việc” [47,tr.695]. Ở phương Tây từ “quản lý (mannagement) có nguồn gốc Italia “managgiare” và từ này lại được rút ra từ chữ La tinh là “manus” nghĩa là bàn tay” [28,tr.597].

Như vậy, thuật ngữ “quản lý” có nhiều cách diễn đạt khác nhau tuỳ theo gốc độ tiếp cận. Quan điểm chung nhất về quản lý do các nhà điều khiển học đưa ra; theo đó, "quản lý là sự tác động định hướng bất kỳ lên một hệ thống nào đó nhằm trật tự hóa nó và hướng nó phát triển phù hợp với những quy luật nhất định” [58,tr.83]. Trong khái niệm này, “sự tác động có định hướng" được hiểu là sự tác động có tính kế hoạch của người quản lý vào bất kỳ một thời điểm nào đó, hướng đến đối tượng là “một hệ thống nào đó”. Hệ thống được xác định là “tập hợp nhiều yếu tố, đơn vị cùng loại hoặc cùng chức năng có quan hệ hoặc liên hệ với nhau chặt chẽ, làm thành một thể thống nhất [43, tr. 418].

Như đã nói ở trên do tính kế hoạch của người quản lý nên sự tác động được xác định mục đích rõ ràng là “nhằm trật tự hóa” một hệ thống bất kỳ nào đó. Do đó, có thể thấy rằng trước khi có tác động quản lý thì “các yếu tố” các đơn vị ” của một hệ thống đang ở trạng thái tự nhiên, tự phát, chưa được sắp đặt thứ bậc. Nhưng dưới tác động của người quản lý thì “các yếu tố” “đơn vị” được đặt vào một vòng trật tự theo ý chí của người quản lý. Vị trí, vai trò của người quản lý thể hiện rất rõ qua việc có “trật tự hoá” được hệ thống đó hay không. Ngoài ra, người quản lý còn phải biết hướng hệ thống đó phát triển theo những quy luật nhất định. Như vậy, người quản lý đóng vai trò thúc đẩy, hoạch định, khơi gợi, phát huy “tính trội” của từng yếu tố, đơn vị tạo thành hệ thống, đồng thời hạn chế, ngăn ngừa, loại trừ những “tác hại” của các yếu tố, đơn vị cản trở tính thống nhất của hệ thống.

Trong quản lý xã hội nói chung và quản lý lao động trong quá trình sản xuất, các nhà kinh điển của chủ nghĩa Mác -Lênin đã chỉ rõ quản lý là một dạng hoạt động - một hiện tượng tất yếu trong xã hội loài người. Các Mác cho rằng “quản lý là một chức năng đặc biệt nảy sinh từ bản chất xã hội của quá trình lao động” [33, tr.29-30] và “Lao động giám sát và quản lý cần thiết ở tất cả những nơi mà hoạt động sản xuất trực tiếp có hình thức của một quá trình phối hợp mang tính xã hội chứ không phải là lao động riêng lẻ của những người sản xuất độc lập” [38, tr.432].

Tuy những luận điểm trên đây nói về lao động sản xuất nhưng có thể áp dụng đối với bất kỳ hoạt động chung nào của con người. Ăngghen khẳng định “quản lý là tất yếu khi nhiều người cần hoạt động chung với nhau, khi có sự hiệp tác của một số người, khi có sự phối hợp của nhiều người” [34, tr.33-34]. Như vậy, ở đâu có sự hiệp tác của nhiều người, ở đó cần có nhu cầu quản lý. Chức năng quản lý là chức năng của một “nhạc trưởng” thể hiện ở sự điều hòa những hoạt động cá nhân. Cho nên, theo một nghĩa nào đó quản lý là một nghệ thuật điều khiển người khác.
Quản lý các quá trình xã hội để "trật tự hóa" xã hội là một quá trình phức tạp, đa dạng và đầy biến động. Các yếu tố "chủ thể quản lý", "đối tượng bị quản lý", "khách thể" của quản lý xã hội luôn đặt ra những vấn đề đòi hỏi từ thực tiễn cần được làm rõ về mặt lý luận.

Chủ thể của quản lý xã hội là con người hay tổ chức của con người. Hoạt động do chủ thể quản lý tiến hành là hoạt động quản lý. Ví dụ trong một cơ quan thủ trưởng cơ quan là chủ thể quản lý,hoạt động điều hành,lãnh đạo cơ quan là hoạt động quản lý.

Đối tượng của quản lý xã hội là các quan hệ xã hội mà chủ thể quản lý tác động tới. Suy cho cùng quản lý xã hội là quản lý con người. Vì vậy, yếu tố con người trong các quan hệ xã hội lại là "đối tượng bị quản lý". Như vậy, đối tượng của quản lý xã hội là con người hay tổ chức của con người bị quản lý. Khách thể của quản lý xã hội, nói một cách ngắn gọn đó là "trật tự xã hội". Bởi mong muốn, mục đích cần đạt được của chủ thể quản lý xã hội là làm sao cho hành vi hoạt động và không hoạt động của đối tượng bị quản lý phải thực hiện theo ý chí của chủ thể quản lý.

Mối quan hệ giữa chủ thể quản lý và đối tượng bị quản lý được thể hiện thông qua quan hệ “quyền uy-phục tùng”. Trong mối quan hệ này, chủ thể quản lý mang quyền uy. Theo Ăngghen, quyền uy là sự trói buộc, áp đặt ý chí của kẻ này đối với kẻ khác, buộc họ phải phục tùng. Đối tượng bị quản lý phải phục tùng mệnh lệnh của chủ thể quản lý đưa ra. Đây chính là quan hệ bất bình đẳng giữa chủ thể quản lý và đối tượng quản lý. Quyền uy là phương tiện hữu hiệu để chủ thể quản lý tiến hành hoạt động quản lý. Không có quyền uy thì hoạt động quản lý sẽ không đạt được mục đích đề ra. Quyền uy và phục tùng tạo thành nội dung của quyền lực quản lý. Quyền lực là "sức mạnh" của chủ thể quản lý và cũng chính yếu tố quyền lực làm cho ý chí của chủ thể quản lý trở thành ý chí thống trị buộc đối tượng quản lý phải phục tùng.

Từ khi xuất hiện Nhà Nước “một lực lượng nảy sinh từ xã hội”, một lực lượng “tựa hồ như đứng trên xã hội” có nhiệm vụ làm dịu bớt sự xung đột và giữ cho sự xung đột đó nằm trong vòng trật tự [10, tr.260] thì phần quản lý xã hội quan trọng nhất do Nhà Nước đảm nhiệm. Đó là QLNN. Quản lý phần công việc còn lại của xã hội vẫn được thực hiện bởi nhiều chủ thể khác nhau như các tổ chức xã hội, chính đảng, giai cấp, gia đình, các tổ chức tư nhân trong nhiều lĩnh vực . Như vậy, quản lý xã hội là một khái niệm rất rộng bao hàm QLNN và quản lý phần công việc còn lại của xã hội.
Theo Ăngghen thì QLNN là quản lý xã hội do giai cấp nắm quyền thống trị xã hội thực hiện thông qua Nhà nước của nó. Nhà nước quản lý xã hội bằng cách phân chia dân cư theo “địa vực”, trên cơ sở thiết lập một “quyền lực công cộng” tách rời khỏi dân cư và bằng việc đặt ra pháp luật, bắt buộc mọi tổ chức, mọi thành viên của xã hội phải thi hành [11, tr.251, 253- 254]. Luận điểm trên của Ăngghen cho thấy rằng: để thực hiện quyền lực, để quản lý xã hội, Nhà nước phải có một loại người đặc biệt chuyên làm nhiệm vụ quản lý. Loại người này được tổ chức thành các cơ quan nhà nước và hình thành một bộ máy đại diện cho quyền lực chính trị có sức mạnh cưỡng chế để duy trì địa vị của giai cấp thống trị, buộc các giai cấp khác phải phục tùng ý chí của giai cấp thống trị.

Hiện nay, vấn đề đã được khẳng định là vai trò quản lý của Nhà nước đối với xã hội. Song khoa học QLNN theo nghĩa rộng và khoa học quản lý hành chính công vẫn đang được giới lý luận bàn đến, đặc biệt là trong điều kiện đổi mới của các nước XHCN khi các nước này vận dụng kinh tế thị trường. Vấn đề được bàn đến ở đây là Nhà nước quản lý xã hội bằng cách nào? phương tiện gì là chủ yếu? Đó là vấn đề tuy không phải là mới nhưng cần được lý giải một cách hệ thống.
Trong lịch sử tư tưởng chính trị pháp lý Trung Quốc cổ đại, Hàn Phi được xem là người tiêu biểu cho trường phái Pháp gia. Ông định nghĩa pháp luật như sau: “pháp luật là mệnh lệnh ban bố rõ ràng nơi cửa công, thưởng hay phạt đều được dân tin chắc là sẽ thi hành, thưởng cho những kẻ cẩn thận giữ pháp luật, nhưng phạt những kẻ trái lệnh. Đó là những điều bầy tôi tuân theo” [44, tr.329]. Hàn Phi xem pháp luật là công cụ quan trọng nhất, hữu hiệu nhất trong việc bình ổn xã hội. Ông khẳng định: “Không có nước nào luôn luôn mạnh, cũng không có nước nào luôn luôn yếu. Hễ người thi hành pháp luật mà mạnh thì nước mạnh, còn hễ người thi hành pháp luật yếu thì nước yếu” [44, tr.13]. Do đó muốn nước mạnh thì không thể không dùng pháp luật và pháp luật ấy phải được thực hiện nghiêm chỉnh. Hàn phi ví pháp luật như dây mực, cái quy, cái củ, cái thuỷ chuẩn của người thợ, tức là nhờ nó mà đạt được sự ngay thẳng, chính xác. Ông coi pháp luật là tiêu chuẩn để phân biệt đúng sai, chính tà mà người cầm quyền phải dùng nó để điều khiển đất nước.
Còn Montesquyeu trong tác phẩm “Tinh thần pháp luật” đã khẳng định: "Sống trong một xã hội, muốn duy trì trật tự phải quy định rõ quan hệ giữa người cai trị và người được cai trị. Đó là luật chính trị. Lại phải quy định quan hệ giữa công dân. Đó là luật dân sự" [41, tr.44]. Lê Qúi Đôn- nhà bác học của Việt Nam cũng chỉ rõ: "chỉ lấy đạo đức mà cai trị thôi thì chưa đủ, còn phải kết hợp chặt chẽ với cai trị bằng pháp luật" [46, tr.12].

Trong điều kiện cụ thể của cách mạng Việt Nam, Nguyễn Ái Quốc đã sớm đề ra yêu cầu phải xây dựng một Nhà nước đề cao Hiến Pháp, pháp luật. Trong bức thư tám điểm gửi Hội Nghị Véc-Xây nếu khái quát lại thì có hai nội dung cơ bản: đòi các quyền tự do dân chủ cho nhân dân; yêu cầu phải quản lý bằng pháp luật, có Hiến pháp hẳn hoi “trăm điều phải có thần linh pháp quyền”. Đó là tư tưởng cốt lõi của một Nhà nước pháp quyền, một Nhà nước quản lý xã hội, quản lý đất nước bằng pháp luật, mọi hoạt động của Nhà nước và mọi chủ thể khác trong xã hội đều đặt dưới Hiến pháp và pháp luật. Do đó “Ở Người, đi tìm con đường giải phóng dân tộc, cứu nước, cứu dân đồng thời là quá trình nhận thức khẳng định vai trò, giá trị của pháp luật trong giành lại nước, dựng nước và giữ nước” [27, tr.19]. Phải nói rằng: Vấn đề xây dựng một Nhà nước pháp quyền XHCN của dân, do dân, vì dân, đề cao pháp luật, pháp chế trong hoạt động QLNN là một trong những nội dung chủ yếu của tư tưởng Hồ Chí Minh về Nhà nước và pháp luật.
Quán triệt sâu sắc tư tưởng Hồ Chí Minh về Nhà và pháp luật, Đại hội Đại biểu toàn quốc lần thứ VI của Đảng khẳng định “Quản lý đất nước bằng pháp luật, chứ không phải bằng đạo lý” [17, tr.120]. Như vậy, pháp luật được đặt lên vị trí hàng đầu trong hệ thống các công cụ quản lý đất nước. Đại hội Đại biểu toàn quốc lần thứ VII của Đảng tiếp tục khẳng định “Quản lý xã hội bằng pháp luật dưới sự lãnh đạo của Đảng” [18, tr.94]. Hội nghị giữa nhiệm kỳ Ban Chấp hành Trung ương Đảng khoá VII tiếp tục quán triệt mục tiêu: “Xây dựng và từng bước hoàn thiện Nhà nước pháp quyền Việt Nam. Đó là nhà nước của nhân dân, do nhân dân, vì nhân dân, quản lý mọi mặt của đời sống xã hội bằng pháp luật” [19, tr.56]. Để QLNN bằng pháp luật đạt hiệu quả cao trên các lĩnh vực, Đại hội Đại biểu toàn quốc lần thứ VIII của Đảng đưa ra yêu cầu: “Quản lý xã hội bằng pháp luật đồng thời coi trọng việc giáo dục, nâng cao đạo đức” [20, tr.129]. “Giáo dục đạo đức, nâng cao đạo đức” phải song hành vời quản lý xã hội bằng pháp luật thì mục tiêu xây dựng Nhà nước pháp quyền XHCN của nhân dân, do nhân dân vì nhân dân mới trở thành hiện thực.

Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ IX của Đảng lại tiếp tục đề cao vai trò của pháp luật trong hệ thống các công cụ quản lý xã hội: “Nhà nước quản lý xã hội bằng pháp luật. Mọi cơ quan, tổ chức, cán bộ,công chức, mọi công dân có nghĩa vụ chấp hành Hiến pháp và pháp luật” [21, tr.132].
Như vậy, xuyên suốt từ Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ VI của Đảng đến Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ IX của Đảng thì mục tiêu quản lý xã hội bằng pháp luật, xây dựng Nhà nước pháp quyền XHCN của nhân dân, do nhân dân, vì nhân dân là mục tiêu nhất quán. Quan điểm, tư tưởng trên của Đảng được thể chế hoá trong Hiến pháp năm 1992 và Nghị quyết về sửa đổi, bổ sung một số điều của Hiến pháp nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam. Điều 12 Hiến pháp năm 1992 được sửa đổi, bổ sung theo Nghị quyết số 51/2001-QH 10 ngày 25/12/2001 quy định:

Nhà nước quản lý xã hội bằng pháp luật, không ngừng tăng cường pháp chế xã hội chủ nghĩa. Các cơ quan nhà nước, tổ chức kinh tế, tổ chức xã hội, đơn vị vũ trang nhân dân và mọi công dân phải nghiêm chỉnh chấp hành Hiến pháp và pháp luật, đấu tranh phòng ngừa và chống các tội phạm, các vi phạm Hiến pháp và pháp luật . [24,tr.17].
Từ các quan niệm trên, QLNN bằng pháp luật được hiểu là quản lý xã hội do Nhà nước tiến hành bằng công cụ pháp luật thông qua các hoạt động xây dựng pháp luật, tổ chức thực hiện, xử lý vi phạm pháp luật để tác động lên các quá trình xã hội nhằm thiết lập, duy trì trật tự xã hội theo ý chí Nhà nước, nhằm phát triển kinh tế - xã hội theo định hướng XHCN.
Đối với nước ta, để QLNN bằng pháp luật đảm bảo hiệu lực và hiệu quả thì cần quán triệt sâu sắc các nguyên tắc sau:
Một là, nguyên tắc đảm bảo sự lãnh đạo của Đảng trong QLNN.