Tiến Sĩ Quản lý của nhà nước đối với vốn nhà nước tại các Tổng công ty xây dựng nhà nước

LUẬN ÁN TIẾN SĨ
NĂM 2015
MỤC LỤC
PHẦN MỞ ĐẦU 1
1. Tính cấp thiết . 1
2. Tổng quan tình hình nghiên cứu 3
2.1. Tổng quan nghiên cứu nước ngoài . 3
2.2. Tổng quan nghiên cứu trong nước . 7
3. Mục tiêu nghiên cứu của luận án . 15
4. Câu hỏi nghiên cứu 16
5. Phạm vi nghiên cứu . 16
6. Phương pháp nghiên cứu . 17
6.1. Khung nghiên cứu 17
6.2. Phương pháp thu thập và xử lý số liệu . 17
6.3. Phương pháp nghiên cứu . 18
7. Những đóng góp khoa học của luận án . 18
8. Kết cấu luận án 19
CHƯƠNG 1 20
CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ KINH NGHIỆM THỰC TIỄN VỀ QUẢN LÝ CỦA
NHÀ NƯỚC ĐỐI VỚI VỐN NHÀ NƯỚC TẠI CÁC DNNN 20
1.1. Tổng quan về vốn Nhà nước tại các doanh nghiệp Nhà nước . 20
1.1.1. Doanh nghiệp Nhà nước . 20
1.1.2. Vốn Nhà nước tại các doanh nghiệp Nhà nước 24
1.1.2.1 Khái niệm vốn Nhà nước tại các doanh nghiệp Nhà nước . 24
1.1.2.2 Đặc điểm vốn Nhà nước tại các doanh nghiệp Nhà nước 26
1.2. Quản lý của Nhà nước đối với vốn Nhà nước tại các DNNN . 29
1.2.1. Khái niệm quản lý của Nhà nước đối với vốn Nhà nước tại các DNNN . 29
1.2.2. Mục tiêu quản lý của Nhà nước đối với vốn Nhà nước tại các DNNN . 30 1.2.3.
Nguyên tắc quản lý của Nhà nước đối với vốn Nhà nước tại các DNNN . 32
1.2.4. Nội dung quản lý của Nhà nước đối với vốn Nhà nước tại các DNNN 33
1.2.4.1. Chính sách, quy định pháp luật về vốn Nhà nước tại các DNNN 33
1.2.4.2. Tổ chức bộ máy quản lý vốn Nhà nước tại các DNNN 44
1.2.4.3. Giám sát, kiểm tra việc thực hiện các chính sách, quy định pháp luật về
vốn Nhà nước tại DNNN 48
1.2.5. Đánh giá quản lý của Nhà nước đối với vốn Nhà nước tại các DNNN . 53
1.2.5.1. Mục tiêu đánh giá 53
1.2.5.2. Tiêu chí đánh giá . 54
1.2.5.3. Phương pháp đánh giá quản lý của Nhà nước đối với vốn Nhà nước tại
các DNNN thông qua điều tra, phỏng vấn . 60
1.2.6. Các yếu tố ảnh hưởng đến quản lý của Nhà nước đối với vốn Nhà nước tại
DNNN . 61
1.2.6.1 Các yếu tố thuộc về cơ quan quản lý Nhà nước 61
1.2.6.2 Các yếu tố thuộc về doanh nghiệp Nhà nước 63
1.2.6.3 Các yếu tố khách quan . 64
1.3 Kinh nghiệm nước ngoài về quản lý vốn Nhà nước tại các DNNN 65
1.3.1. Kinh nghiệm của Trung Quốc 65
1.3.1.1. Chính sách đầu tư vốn của Chính phủ vào các Doanh nghiệp Nhà nước 65
1.3.1.2. Xây dựng bộ máy quản lý Nhà nước đối với vốn Nhà nước và việc xác
định các chức năng quản lý cho bộ máy đó . 67
1.3.2. Kinh nghiệm của Singapore . 69
1.3.3. Kinh nghiệm của Hàn Quốc . 70
1.3.3.1. Mục tiêu và chính sách đầu tư của Nhà nước tại doanh nghiệp . 70
1.3.3.2. Cơ chế giám sát của Nhà nước đối với hoạt động của DNNN . 72
1.3.4. Bài học kinh nghiệm rút ra cho Việt Nam 73
KẾT LUẬN CHƯƠNG 1 77
CHƯƠNG 2 78
THỰC TRẠNG QUẢN LÝ CỦA NHÀ NƯỚC ĐỐI VỚI VỐN NHÀ NƯỚC
TẠI CÁC TỔNG CÔNG TY XÂY DỰNG NHÀ NƯỚC Ở VIỆT NAM HIỆN
NAY 78
2.1. Tổng quan về các Tổng công ty xây dựng Nhà nước tại Việt Nam 78
2.1.1. Sự hình thành các Tổng công ty xây dựng Nhà nước tại Việt Nam 78
2.1.2. Lĩnh vực hoạt động của các Tổng công ty xây dựng Nhà nước 80
2.1.3. Mô hình tổ chức của các Tổng công ty xây dựng Nhà nước 80
2.2. Khái quát chung về tình hình tài chính và kết quả sản xuất kinh của các Tổng
công ty xây dựng Nhà nước 80
2.2.1. Nguồn vốn tại các Tổng công ty xây dựng Nhà nước . 80
2.2.1.1 Nguồn vốn chủ sở hữu . 80
2.2.1.2 Vốn Nhà nước đầu tư tại các Tổng công ty xây dựng Nhà nước . 81
2.2.2. Nợ phải trả và khả năng đảm bảo nợ của các Tổng công ty xây dựng 82
2.2.2.1. Về nợ phải trả: . 82
2.2.2.2. Về khả năng đảm bảo nợ: 83
2.2.3. Sử dụng vốn tại các Tổng công ty xây dựng Nhà nước 83
2.2.3.1. Quy mô đầu tư: 83
2.2.3.2. Khoản phải thu của các Tổng công ty xây dựng Nhà nước . 84
2.2.4. Kết quả sản xuất kinh doanh của các Tổng công ty xây dựng Nhà nước 84
2.2.4.1. Tình hình doanh thu: . 84
2.2.4.2. Lợi nhuận sau thuế thu nhập doanh nghiệp của các Tổng công ty xây
dựng Nhà nước . 86
2.2.4.3. Thuế và các khoản phải nộp ngân sách Nhà nước của các Tổng công ty
xây dựng Nhà nước 87
2.3. Thực trạng cơ chế quản lý của Nhà nước đối với vốn Nhà nước tại các Tổng
công ty xây dựng Nhà nước ở Việt Nam hiện nay 88
2.3.1. Thực trạng các chính sách, quy định pháp luật về vốn Nhà nước tại các Tổng công
ty xây dựng Nhà nước 88
2.3.1.1. Chính sách cấp phát, đầu tư và huy động vốn . 88 2.3.1.2.
Chính sách sử dụng vốn Nhà nước tại các Tổng công ty xây dựng Nhà nước . 95
2.3.1.3. Chính sách phân phối lợi nhuận tại các Tổng công ty xây dựng Nhà nước . 101
2.3.2. Bộ máy quản lý vốn Nhà nước tại các Tổng công ty xây dựng Nhà nước . 103
2.3.3. Việc kiểm tra, giám sát vốn Nhà nước đầu tư tại các Tổng công ty xây dựng Nhà
nước 106
2.3.3.1. Đối tượng giám sát: . 106
2.3.3.2. Chủ thể giám sát đối với các Tổng công ty xây dựng Nhà nước: . 106
2.3.3.3. Nội dung giám sát đối với các Tổng công ty xây dựng Nhà nước . 107
2.3.3.4. Phương thức giám sát đối với các Tổng công ty xây dựng Nhà nước 108
2.4. Kết quả điều tra chuyên gia về quản lý của Nhà nước đối với vốn Nhà nước tại
các Tổng công ty xây dựng Nhà nước 109
2.4.1. Phương pháp nghiên cứu 109
2.4.2. Dữ liệu nghiên cứu 114
2.4.3. Kết quả điều tra chuyên gia 114
2.4.3.1. Thống kê mô tả 114
2.4.3.2. Kết quả phân tích nhân tố (EFA) và kiểm định lại kết quả 120
2.4.3.3. Kết quả kiểm định sự khác biệt giữa các nhóm về phương án tách chức
năng chủ sở hữu Nhà nước với chức năng quản lý Nhà nước 129
2.5. Kết quả nghiên cứu thực nghiệm về hiệu quả quản lý của Nhà nước đối với vốn
Nhà nước tại các Tổng công ty xây dựng Nhà nước . 130
2.5.1. Phương pháp nghiên cứu 130
2.5.2. Các giả thuyết nghiên cứu . 131
2.5.3. Mô hình nghiên cứu . 132
2.5.4. Dữ liệu nghiên cứu thực nghiệm 133
2.5.5. Kết quả nghiên cứu thực nghiệm . 134
2.5.6. Một số hàm ý về chính sách qua kết quả nghiên cứu thực nghiệm 136
2.6. Đánh giá chung về quản lý của Nhà nước đối với vốn Nhà nước tại các Tổng
công ty xây dựng Nhà nước 137
2.6.1. Thành công . 137
2.6.2. Hạn chế . 138
KẾT LUẬN CHƯƠNG 2 139
CHƯƠNG 3 140
GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN QUẢN LÝ CỦA NHÀ NƯỚC ĐỐI VỚI VỐN
NHÀ NƯỚC TẠI CÁC TỔNG CÔNG TY XÂY DỰNG NHÀ NƯỚC ĐẾN
NĂM 2020 140
3.1. Bối cảnh tác động đến quản lý vốn Nhà nước tại các Tổng công ty xây dựng
Nhà nước đến năm 2020 . 140
3.2. Quan điểm, mục tiêu và định hướng hoàn thiện quản lý của Nhà nước đối với vốn
Nhà nước tại các Tổng công ty xây dựng Nhà nước đến năm 2020 142
3.2.1. Quan điểm hoàn thiện quản lý của Nhà nước đối với vốn Nhà nước tại các
Tổng công ty xây dựng Nhà nước . 142
3.2.2. Mục tiêu hoàn thiện quản lý của Nhà nước đối với vốn Nhà nước tại các
Tổng công ty xây dựng Nhà nước . 144
3.2.3. Định hướng hoàn thiện quản lý của Nhà nước đối vốn Nhà nước tại các Tổng công
ty xây dựng Nhà nước 144
3.3. Giải pháp hoàn thiện quản lý của Nhà nước đối với vốn Nhà nước tại các Tổng
công ty xây dựng Nhà nước đến năm 2020 145
3.3.1. Nhóm giải pháp hoàn thiện chức năng đại diện của chủ sở hữu Nhà nước tại
các Tổng công ty xây dựng Nhà nước. 146
3.3.1.1. Tách bạch chức năng quản lý Nhà nước và chức năng đại diện chủ sở
hữu góp phần tăng cường hiệu quả quản lý vốn Nhà nước 146
3.3.1.2. Tăng cường quyền và trách nhiệm của Quốc hội, Hội đồng nhân dân
trong việc thực hiện chức năng giám sát các cơ quan Nhà nước thực hiện chức
năng đại diện chủ sở hữu Nhà nước 147
3.3.2. Nhóm giải pháp hoàn thiện cơ chế giám sát của chủ sở hữu Nhà nước đối với
các Tổng công ty xây dựng Nhà nước 147
3.3.2.1. Nâng cao tính hiệu lực của cơ chế giám sát của chủ sở hữu Nhà nước
đối với các Tổng công ty xây dựng Nhà nước . 147

3.3.2.2. Nâng cao hiệu quả giám sát của chủ sở hữu Nhà nước đối với các Tổng
công ty xây dựng Nhà nước 148
3.3.2.3. Hoàn thiện phương thức của cơ chế giám sát của chủ sở hữu Nhà nước
đối với các Tổng công ty xây dựng Nhà nước . 150
3.3.3.
Nhóm giải pháp tách chức năng chủ sở hữu Nhà nước với chức năng quản lý Nhà
nước và mô hình tổ chức thực hiện quyền chủ sở hữu vốn Nhà nước đối với các Tổng công
ty xây dựng Nhà nước 151
3.3.3.1. Hoàn thiện mô hình tổ chức quản lý . 151
3.3.3.2. Hoàn thiện hệ thống chính sách quản lý Nhà nước đối với DNNN 153
3.3.4. Đổi mới phương thức quản lý Nhà nước đối với vốn Nhà nước tại các Tổng công ty
xây dựng Nhà nước 156
3.3.4.1. Cải cách hành chính trong công tác quản lý vốn của Nhà nước tại các Tổng
công ty xây dựng nhà nước .156
3.3.4.2. Hoàn thiện các công cụ quản lý Nhà nước đối với các Tổng công ty xây
dựng Nhà nước . 157

3.3.4.3. Tăng cường hiệu quả quản lý Nhà nước tại các Tổng công ty xây dựng
Nhà nước 160
3.3.4.4. Chế độ trách nhiệm của quản lý Nhà nước đối với vốn Nhà nước tại các
Tổng công ty xây dựng Nhà nước . 162
3.3.5. Đổi mới quy trình đầu tư và xây dựng tại các Tổng công ty xây dựng Nhà
nước . 163

3.3.6. Tăng cường quản trị doanh nghiệp tại các Tổng công ty xây dựng Nhà
nước . 163
3.4. Các giải pháp khác . 164
3.4.1. Hoàn thiện cơ sở pháp lý về quyền sở hữu 164
3.4.2. Chế tài đối với Doanh nghiệp Nhà nước kém hiệu quả . 165
3.4.3. Minh bạch hóa hoạt động tài chính và tài trợ 166
KẾT LUẬN CHƯƠNG 3 167
KẾT LUẬN 168
DANH MỤC CÁC CÔNG TRÌNH CỦA TÁC GIẢ 170
PHỤ LỤC . 171
PHIẾU KHẢO SÁT VÀ PHỎNG VẤN CHUYÊN GIA . 229
DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO . 236
1. Tính cấp thiết
PHẦN MỞ ĐẦU
Quản lý của Nhà nước đối với vốn Nhà nước tại các doanh nghiệp Nhà nước
(DNNN) là hoạt động quản lý vừa mang tính tổng quát của Nhà nước với tư cách cơ



quan công quyền phải quản lý các doanh nghiệp nói chung, vừa mang tính cụ thể
của người chủ sở hữu phải quản lý vốn của mình tại các doanh nghiệp có vốn đầu tư
của Nhà nước để đảm bảo vốn Nhà nước đầu tư được bảo toàn, khai thác và sử
dụng hiệu quả, góp phần ổn định và phát triển kinh tế đất nước. Vốn Nhà nước được
đầu tư vào các DNNN có những đặc tính tương tự như việc đầu tư của các chủ thể
khác, song cũng có nhiều điểm khác biệt. Với quy mô vốn đầu tư rất lớn vào các
DNNN, yêu cầu đảm bảo hiệu quả tài chính mang tính bắt buộc, đồng thời còn phải
đảm bảo phát triển toàn diện về kinh tế - xã hội. Công tác quản lý của Nhà nước đối
với vốn Nhà nước rất phức tạp, liên quan đến nhiều khía cạnh, nhiều mặt trong
chiến lược phát triển kinh tế - xã hội và chính trị của một quốc gia. Do đó, nghiên
cứu chuyên sâu về quản lý của Nhà nước đối với vốn Nhà nước là cần thiết nhằm
đáp ứng nhu cầu hoàn thiện hệ thống lý luận và đòi hỏi thực tế, đặc biệt dưới áp lực
cạnh tranh ngày càng gay gắt trong điều kiện hội nhập kinh tế quốc tế hiện nay.
Vốn đầu tư của Nhà nước vào hoạt động kinh doanh được thực hiện thông
qua hình thức đầu tư vốn/góp vốn để thành lập doanh nghiệp hoặc đầu tư bổ sung
cho doanh nghiệp trong quá trình hoạt động kinh doanh. Trước khi có Luật Doanh
nghiệp Nhà nước, Nhà nước đầu tư vốn cho doanh nghiệp dưới hình thức cấp vốn.
Khi Luật Doanh nghiệp Nhà nước chính thức có hiệu lực, các doanh nghiệp được
Nhà nước đầu tư vốn điều lệ. Luật cũng quy định rõ về việc thành lập, tổ chức quản
lý và hoạt động của DNNN và mối quan hệ sở hữu giữa Nhà nước, đại diện chủ sở
hữu vốn Nhà nước, người đại diện vốn đầu tư tại doanh nghiệp.
Luật Doanh nghiệp năm 2005 ra đời là một khung pháp lý thống nhất quan
trọng áp dụng điều chỉnh đối với tất cả các doanh nghiệp thuộc mọi thành phần kinh
tế. Các doanh nghiệp đều được đối xử bình đẳng, tự do cạnh tranh, hợp tác và phát triển, do đó, Luật Doanh nghiệp được rất nhiều chủ thể kinh tế và các nhà nghiên
cứu ủng hộ và đánh giá cao. Nội dung chủ yếu của Luật Doanh nghiệp năm 2005
quy định về việc thành lập, đăng ký kinh doanh; mô hình tổ chức bộ máy hoạt động
của doanh nghiệp và tổ chức lại doanh nghiệp. Tuy nhiên, các vấn đề liên quan đến
quyền của chủ sở hữu vốn Nhà nước, việc sử dụng vốn Nhà nước đầu tư vào kinh
doanh, quan hệ giữa chủ sở hữu Nhà nước với đại diện chủ sở hữu, người đại diện
phần vốn góp tại doanh nghiệp khác không thuộc phạm vi điều chỉnh của Luật
Doanh nghiệp năm 2005. Do đó, cần phải có một quy định riêng về việc quản lý, sử
dụng vốn Nhà nước khi đầu tư vào doanh nghiệp.
Để bảo toàn và phát triển vốn Nhà nước đầu tư tại các DNNN nói chung và
các Tổng công ty xây dựng Nhà nước - nhóm các đơn vị Nhà nước đầu tư vốn rất
lớn do tính chất đặc thù của ngành xây dựng, vấn đề cấp bách đặt ra là Nhà nước
cần phải có các văn bản pháp luật và các cơ chế, chính sách tổ chức thực hiện Luật
về quản lý vốn Nhà nước đầu tư tại doanh nghiệp. Trên thực tế, hiện nay Nhà nước
đã có một số văn bản hướng dẫn thực hiện đối với công tác đầu tư và quản lý vốn
tại doanh nghiệp, tuy nhiên vẫn chưa đầy đủ, chưa sát với yêu cầu thực tiễn, còn có
một số hạn chế chủ yếu như: (1) Tồn tại mâu thuẫn trong quản lý vốn Nhà nước,
trong đó nguồn gốc sâu xa là vấn đề sở hữu và vấn đề lợi ích giữa Nhà nước và
doanh nghiệp, đặc biệt mối quan hệ giữa Nhà nước với tư cách là chủ sở hữu với
người trực tiếp điều hành doanh nghiệp chưa được làm rõ. Người trực tiếp điều
hành DNNN với vai trò là đại diện chủ sở hữu không đủ quyền tự chủ điều hành
doanh nghiệp, lại không chịu trách nhiệm về kết quả điều hành của mình dẫn đến
tình trạng không có người chịu trách nhiệm và đủ quyền kiểm soát việc sử dụng vốn
Nhà nước, hậu quả là vốn bị thất thoát, lãng phí, hiệu quả sử dụng vốn thấp, thậm
chí dẫn đến tham ô, tham nhũng, lạm dụng tài sản, nguồn vốn của Nhà nước để tư
lợi cá nhân qua các trường hợp của Tập đoàn Vinashin và Vinaline; (2) Thiếu các
chính sách và quy định pháp luật phù hợp trong quản lý đầu tư, huy động và sử
dụng vốn Nhà nước tại các tổng công ty, tập đoàn kinh tế, dẫn đến tình trạng đầu tư
dàn trải, thiếu tập trung, quy mô nhỏ, hiệu quả kinh doanh thấp. Nhà nước đầu tư vốn tại các doanh nghiệp nhưng lại không thực hiện được mục tiêu quản lý, trong
khi lãi thì doanh nghiệp hưởng, lỗ thì Nhà nước chịu. Một số DNNN hoạt động
dưới hình thức là tổng công ty Nhà nước hoặc tập đoàn kinh tế Nhà nước, tuy nhiên
về bản chất vẫn vận hành với chế độ sở hữu cũ, chưa thực sự thích ứng trong môi
trường cạnh tranh và toàn cầu hoá; (3) Công tác giám sát, kiểm tra, thanh tra việc
thực hiện chính sách, pháp luật về quản lý, sử dụng vốn Nhà nước tại các tổng công
ty chưa chặt chẽ và nghiêm túc, việc xử lý vi phạm cũng chưa đến nơi đến chốn,
gây bức xúc trong dư luận xã hội và ảnh hưởng xấu đến các doanh nghiệp làm ăn
đúng đắn.
Ngày 26/11/2014, Quốc hội Việt Nam đã thông qua Luật quản lý, sử dụng
vốn Nhà nước đầu tư vào sản xuất kinh doanh tại doanh nghiệp (Luật số
69/2014/QH13) có hiệu lực từ ngày 01/07/2015. Để triển khai thực hiện Luật này có
hiệu quả đòi hỏi phải có các cơ chế, chính sách rất cụ thể, đặc biệt là các chính sách
có liên quan đến quản lý vốn Nhà nước tại các doanh nghiệp.
Từ thực trạng nêu trên, vấn đề quản lý của Nhà nước đối với vốn Nhà nước
tại các DNNN đang trở thành vấn đề thời sự thu hút được sự quan tâm của cả nước,
doanh nghiệp, nhà khoa học và xã hội nói chung. Trong bối cảnh đó, đề tài: “Quản
lý của Nhà nước đối với vốn Nhà nước tại các Tổng công ty xây dựng Nhà nước”
được Nghiên cứu sinh lựa chọn nghiên cứu có ý nghĩa khoa học cả về lý luận và
thực tiến. Kết quả nghiên cứu của Luận án sẽ góp phần hoàn thiện quản lý Nhà
nước đối với vốn Nhà nước tại các doanh nghiệp, nhằm huy động và sử dụng được
vốn Nhà nước một cách hiệu lực và hiệu quả.