Báo Cáo Phối hợp chính sách tiền tệ và chính sách tài khóa ở Việt Nam

Luật Ngân hàng Nhà nước (1997, bổ sung và sửa đổi 2003, 2010) và Luật Ngân sách Nhà nước (2002) đã đặt cơ sở pháp lý chính thức cho sự phối hợp chính sách tiền tệ (CSTT) và chính sách tài khóa ở Việt Nam thông qua xây dựng mục tiêu chính sách, lập và thực hiện chính sách. Các thông tư liên bộ giữa Bộ Tài chính và Ngân hàng Nhà nước (NHNN) hàng năm, đặc biệt “Quy chế về phối hợp công tác và trao đổi thông tin” đã được ký kết vào ngày 29/2/2012 giữa hai Bộ cũng đề cập tới cả cơ chế phối hợp trong điều hành chính sách thường xuyên[SUP]1[/SUP]. Tính tất yếu của sự phối hợp giữa hai chính sách quan trọng đã được thống nhất và văn bản hóa bởi các nhà làm chính sách.
Các ràng buộc vĩ mô của nền kinh tế Việt Nam đã trải qua thử thách khốc liệt bởi khủng hoảng tài chính toàn cầu giai đoạn năm 2007 - 2009 và giai đoạn đình đốn sau khủng hoảng năm 2010 - nay. Có lẽ chưa bao giờ, các quyết sách về tiền tệ và tài khóa lại phải đối mặt với yêu cầu phối hợp chặt chẽ như trong giai đoạn hiện nay và trong thực tế, sự phối hợp giữa hai chính sách này đã đạt được kết quả là tốc độ tăng trưởng dương và không có đổ vỡ hệ thống. Tuy vậy, việc thể chế hóa các nội dung và kênh phối hợp giữa chính sách tài khóa và tiền tệ đòi hỏi sự thay đổi lớn về tư duy và cả nền tảng điều hành chính sách vĩ mô. Trên cơ sở đánh giá kết quả phối hợp của hai chính sách, bài viết sau đây sẽ chỉ ra các khía cạnh cần cải thiện nhằm tạo nên cơ chế phối hợp hiệu quả hơn cho mục tiêu ổn định vĩ mô thời gian tới.

Phối hợp chính sách tiền tệ và chính sách tài khóa ở Việt Nam trong việc thực hiện mục tiêu kinh tế vĩ mô
Có sự nhất quán trong điều hành chính sách tiền tệ và tài khóa nhằm mục tiêu duy trì đà tăng trưởng. Mặc dù mục tiêu ổn định giá cả được tuyên bố là mục tiêu ưu tiên trong luật NHNN nhưng lựa chọn cuối cùng luôn là vấn đề tăng trưởng. Có thể nhìn thấy điều này cả trong giai đoạn kiềm chế lạm phát năm 2008, giai đoạn kích cầu năm 2009 - 2010 và cả giai đoạn thực hiện Nghị quyết 11 tập trung ổn định vĩ mô năm 2011. Xét ở khía cạnh này, cả hai chính sách đã có sự phối hợp khá rõ nét.
Năm 1997, sau cuộc khủng hoảng tài chính châu Á, CSTT và chính sách tài khóa đã được sử dụng để khôi phục đà tăng trưởng kinh tế, hạn chế tình trạng giảm phát thông qua chính sách kích cầu kéo dài từ năm 1997 đến 2003. Kết quả là Việt Nam đạt được mức tăng trưởng ở mức cao (7,7; 8,4; 8,17; 8,5%/năm của các năm 2004, 2005, 2006 và 2007 tương ứng) kèm theo tỷ lệ lạm phát có lúc ở mức 2 con số (giai đoạn 2004 - 2007)
Giai đoạn lạm phát bùng nổ vào năm 2008 như là kết quả tất yếu của chính sách nới rộng tổng cầu trước đó đòi hỏi các chính sách kiềm chế tổng cầu quyết liệt và nhất quán song song với cải thiện các khía cạnh của cấu trúc kinh tế và hiệu quả đầu tư. Song trong thực tế, Chính phủ đã 4 lần thay đổi mục tiêu ưu tiên và bằng cách đó, các điều chỉnh chính sách luôn có thiên hướng duy trì tốc độ tăng trưởng (đặc biệt là chính sách tài khóa).
i/ Từ thắt chặt tài khóa và tiền tệ để kiềm chế lạm phát (năm 2008) sang kích cầu đầu tư để thúc đẩy tăng trưởng (năm 2009) (Công văn số
75/TTg-KTTH ngày 15/01/2008 về biện pháp kiềm chế lạm phát, kiểm soát tăng giá năm 2008; Công văn số 319/TTg-KTTH ngày 03/3/2008 về tăng cường các biện pháp kiềm chế lạm phát năm 2008; Nghị quyết 10/2008/NQ-CP ngày 17/4/2008 về 8 giải pháp đồng bộ để kiềm chế lạm phát; Nghị quyết 30/2008/NQ-CP ngày 11/12/2008 về những giải pháp cấp bách nhằm ngăn chặn suy giảm kinh tế, duy trì tăng trưởng, bảo đảm an sinh xã hội).
ii/ Thực hiện chính sách tài chính, tiền tệ chặt chẽ, linh hoạt để kiềm chế lạm phát, ổn định kinh tế vĩ mô và bảo đảm tăng trưởng (năm 2010) (Nghị quyết số 18/ NQ-CP ngày 06 tháng 4 năm 2010 về những giải pháp bảo đảm ổn định kinh tế vĩ mô và đạt tốc độ tăng trưởng kinh tế khoảng 6,5% trong năm 2010).
iii/ Tăng cường ổn định kinh tế vĩ mô và kiểm soát lạm phát (2011) (Nghị quyết số 11/NQ-CP ngày 24/2/2011 về các giải pháp chủ yếu nhằm tập trung kìm chế lạm phát, ổn định kinh tế vĩ mô, đảm bảo an sinh xã hội trong năm 2011)
iv/ Năm 2012 tiếp tục ưu tiên kiềm chế lạm phát, ổn định kinh tế vĩ mô (Nghị quyết số 01/NQ-CP ngày 03 tháng 01 năm 2012).
Có thể nhận thấy, cho tới 2010 và nửa đầu 2011, mục tiêu tăng trưởng vẫn là mục tiêu ưu tiên, mặc dù lạm phát không còn là dấu hiệu mà đã thực sự bùng phát cộng với những ảnh hưởng bởi độ trễ của chính sách kích cầu năm 2009. Chỉ tới nửa cuối năm 2011 cho tới nay, ưu tiên kiềm chế lạm phát mới thực sự được thể hiện trong các văn bản chỉ đạo của Chính phủ và trở thành hành động của hai Bộ Tài chính và NHNN. Tuy nhiên, trong thực tế, CSTT và chính sách tài khóa được sử dụng để hướng tới các mục tiêu kinh tế với các mức độ khác nhau. Trong đó, CSTT luôn được sử dụng như là công cụ chủ yếu để điều tiết kinh tế vĩ mô, đặc biệt trong giai đoạn giảm tổng cầu, kiềm chế lạm phát.
Giai đoạn nhằm mục tiêu ổn định vĩ mô sau khủng hoảng
Từ đầu năm 2008, NHNN đã sử dụng tất cả các công cụ CSTT theo hướng thắt chặt để kiềm chế lạm phát: (i) tăng tỷ lệ dự trữ bắt buộc và mở rộng diện tiền gửi phải dự trữ bắt buộc ở tất cả các kỳ hạn; (ii) Phát hành bắt buộc 20.300 tỷ đồng tín phiếu NHNN và quy định các tín phiếu NHNN không được sử dụng để vay tái cấp vốn tại NHNN; (iii) Lãi suất cơ bản được điều chỉnh lên mức 12 rồi 14%. Hệ thống lãi suất điều hành gồm cặp lãi suất tái cấp vốn cũng được điều chỉnh tăng lên 15% và 13%; (iv) Khống chế hạn mức tín dụng và yêu cầu kiểm soát chặt những lĩnh vực cho vay có rủi ro cao, đặc biệt cho vay đầu tư kinh doanh chứng khoán và bất động sản .Ðến tháng 5/2008 tổng phương tiện thanh toán tăng 3,73% so với cuối năm 2007, thấp hơn so với mức tăng 17,57% của cùng kỳ năm trước. Tốc độ tăng dư nợ tín dụng tăng 18,42%, tuy cao so với tốc độ tăng 13,36% của cùng kỳ năm trước, nhưng có xu hướng giảm dần (tháng 1/2008 là 6,3%, tháng 2/2008 là 2,35%, tháng 3/2008 là 3,78%, tháng 4/2008 là 3,36% và tháng 5/2008 là 2,25%). So với năm 2007, tốc độ tăng M2 cả năm 2008 là 19,5%; dư nợ tín dụng tăng 25,4% thấp hơn nhiều so với năm 2007 với 39% và 56% tương ứng (Hình 1).

Hình 1: Tăng trưởng tín dụng và tổng phương tiện thanh toán
2000-2011

Nguồn: Ngân hàng Nhà Nước Việt Nam
Cùng với CSTT, chính sách cắt giảm chi tiêu công cũng được đặt ra thông qua chủ trương rà soát, sắp xếp giảm chi đầu tư các dự án chưa thực sự cấp bách, các dự án có khả năng hoàn thành và đưa vào sử dụng trong năm 2008, thực hiện tiết kiệm thêm 10% chi thường xuyên. Số các dự án, công trình đầu tư bị bị dừng lại hoặc giãn tiến độ khoảng hơn 3000 dự án với tổng số vốn là 37.000 tỷ đồng, tập trung phân bổ cho các dự án cấp thiết có khả năng hoàn thành đưa vào sử dụng trong năm 2008 (nhưng trên thực tế, việc cắt giảm không được bao nhiêu). Chính phủ cũng đã giảm 25% kế hoạch vốn đầu tư từ nguồn trái phiếu Chính phủ, riêng trái phiếu giáo dục điều chỉnh giảm 5,6% so với mức Quốc hội quyết định. Tuy nhiên, các biện pháp đề ra chưa thực sự quyết liệt. Kết quả là: tổng chi tiêu Chính phủ thực hiện trong năm 2008 vẫn vượt 19% so với dự toán, tăng hơn 22% so với thực hiện năm 2007 và chiếm 31,75% GDP. Chi đầu tư phát triển đã được cắt giảm đáng kể nhưng vẫn chiếm đến 7,9% GDP, vượt dự toán 18% và tăng 5% so với năm 2007. Kết quả thâm hụt ngân sách nhà nước năm 2008 vẫn xấp xỉ 5% GDP. Ðến ngày 31/12/2008, nợ công chiếm 42% GDP, dư nợ ngoài nước của quốc gia bằng 27,2% GDP.
Giai đoạn kích cầu năm 2009
Từ nửa cuối năm 2008, CSTT lại hướng vào việc thúc đẩy tăng trưởng kinh tế nhằm đối phó với suy thoái kinh tế trong nước và khủng hoảng kinh tế thế giới thông qua một loạt các công cụ: (i) Triển khai thực hiện cơ chế hỗ trợ lãi suất mà thực chất là mở rộng cung tiền; (ii) Hạ lãi suất cơ bản từ 14% xuống 8,5% và cặp lãi suất chiết khấu, tái cấp vốn xuống 7,5% và 9,5%; (ii) Giảm tỷ lệ dữ trữ bắt buộc đối với tiền đồng xuống còn 5%; (iv) Thực hiện thanh toán trước hạn 20.300 tỷ đồng tín phiếu NHNN. Nghiệp vụ thị trường mở chủ yếu là mua giấy tờ có giá để cung ứng thêm tiền; (v) Duy trì lãi suất cơ bản ở mức 7% trong gần suốt năm 2009, tăng lên 8% vào tháng 11/2009. Kết quả là tốc độ tăng trưởng tín dụng lên tới mức kỷ lục gần 40% vào năm 2009 và lạm phát tạm thời ở mức 6,9% - tỷ lệ cao nhất trong khu vực vào thời gian đó.
Ðóng góp vào thành tích này là nỗ lực mở rộng chi tiêu của chính sách tài khóa. Trước hết là gói kích cầu tới 160.000 tỷ (gồm cả 17.000 tỷ hỗ trợ lãi suất) chiếm 10% GDP vào năm 2009 (mức hỗ trợ vào loại cao nhất thế giới xét ở tỷ lệ phần trăm so với GDP. Ở các nước G20 khối lượng kích cầu chỉ chiếm khoảng 2%/GDP mà đã đem lại mức bội chi ngân sách trên 10%) để đầu tư và trợ cấp cho các khu vực bị tổn thương. Cùng với nó là các giải pháp mở rộng chi tiêu và đầu tư (các thành quả của năm 2008 về cắt giảm chi tiêu công, hoãn và phân bổ lại vốn cho các dự án hầu như bị xóa bỏ), chính sách giãn thuế, giảm thuế đã được đưa ra để kích cầu đầu tư và tiêu dùng (19 nhóm hàng hóa, dịch vụ được giảm 50% thuế VAT; 6 ngành nghề được giãn nộp thuế thu nhập doanh nghiệp 9 tháng; thuế thu nhập cá nhân được miễn cho hộ nghèo 6 tháng đầu năm 2009 ) có tác dụng điều tiết hiệu ứng phân phối lại của lãi suất cho cá nhân và doanh nghiệp, hỗ trợ phần nào mục tiêu kích thích kinh tế trong năm 2009[SUP]2[/SUP]. Nỗ lực này khiến Việt Nam duy trì được mức tăng trưởng 5,3% - mức tăng trưởng dương hiếm hoi sau khủng hoảng. Nền kinh tế đã không rơi vào tình trạng đổ vỡ hàng loạt do ảnh hưởng của khủng hoảng.
Giai đoạn thực hiện chính sách vĩ mô thận trọng nhằm ổn định và duy trì mục tiêu tăng trưởng năm 2010
Nghị quyết số 18/NQ-CP 4/2010 xác định cả hai mục tiêu cho năm 2010: kiềm chế mức lạm phát khoảng 7% (tương tự như 2009) và theo đuổi mục tiêu tăng trưởng khoảng 6,5%. Trong thực tế, khoảng nửa đầu năm 2010, CSTT tuân thủ định hướng hạn chế tốc độ tăng trưởng dư nợ tín dụng (mục tiêu tăng trưởng dư nợ tín dụng là 25% và M2 là 20%), kiểm soát rủi ro, cải thiện chất lượng tín dụng và cơ cấu dư nợ. Các giải pháp này là khá tương thích theo nghĩa: yêu cầu chất lượng tín dụng cao sẽ làm giảm nhu cầu tín dụng ảo và hạn chế tình trạng rủi ro do lựa chọn đối nghịch và rủi ro đạo đức. Bên cạnh đó, việc xem xét lại và nâng cao tỷ lệ đảm bảo an toàn trong hoạt động tín dụng theo Thông tư 13 và Thông tư 19/2010/NHNN quy định về các tỷ lệ đảm bảo an toàn trong hoạt động của các TCTD (mặc dù có nhiều ý kiến trái chiều vào thời điểm ban hành) đã thể hiện một động thái tích cực của NHNN nhằm hạn chế việc cung ứng tín dụng quá năng lực dự phòng rủi ro và đảm bảo an toàn của từng ngân hàng và cả hệ thống. Với cố gắng này, NHNN có kỳ vọng vốn tín dụng sẽ tới được với những đối tượng sử dụng vốn có hiệu quả và bằng cách đó, kiểm soát được lạm phát mà vẫn duy trì được mức độ tăng trưởng. Cho đến nửa đầu năm 2010, tốc độ tăng trưởng dư nợ tín dung chỉ có hơn 10% và bị chỉ trích là CSTT quá chặt chẽ, kiềm chế tăng trưởng. Thời điểm này, hệ thống ngân hàng rơi vào tình trạng căng thẳng thanh khoản hệ thống, các ngân hàng thiếu nguồn nội tệ cho nhu cầu vay, tỷ lệ sử dụng vốn ở thị trường II lớn (đặc biệt là các ngân hàng nhỏ, cơ sở khách hàng yếu). CSTT bị đặt trong tình thế lựa chọn: tiếp tục duy trì chính sách tiền tệ thận trọng từ đầu năm (lựa chọn này thích ứng với yêu cầu kiểm soát lạm phát, giúp kiểm soát được trạng thái thanh khoản của hệ thống) và chấp nhận lãi suất tăng lên hay quay lại duy trì tốc độ tăng trưởng, nới rộng tín dụng, hạ lãi suất và rơi vào vòng xoáy của rủi ro thanh khoản. Trong thực tế CSTT đã rơi vào điểm bẫy vĩ mô khi vừa chống đỡ tình trạng thiếu vốn vừa phải khống chế lãi suất huy động vốn nhằm giảm lãi suất cho vay vì mục tiêu tăng trưởng và chia sẻ khó khăn với doanh nghiệp[SUP]3[/SUP]. Với các giải pháp nới rộng cung tiền, chỉ trong 6 tháng cuối năm, dư nợ tín dụng đã tăng tới 18% và đưa tổng mức dư nợ tín dụng tăng tới gần 28% so với năm 2009 (vượt 12% so với cam kết). Kết quả là cả hai mục tiêu đều vượt chỉ tiêu của Quốc hội: tốc độ tăng trưởng vượt 104% và tỷ lệ lạm phát vượt 168%!
Chính sách tài khóa cũng theo đuổi mục tiêu nới rộng tổng cầu trong suốt năm 2010 nhằm kích thích tăng trưởng. Nếu như năm 2008, một số dự án bị ngừng hoặc dãn tiến độ và khu vực xây dựng cơ bản không tăng so với 2007 thì đến 2010, giá trị sản xuất xây dựng tăng 23,1% so với 2009 (năm được đầu tư mạnh bởi các gói kích cầu), vốn đầu tư khu vực nhà nước tăng 10% so với 2009 (Chú ý rằng vốn đầu tư khu vực nhà nước năm 2009 tăng tới hơn 40% so với 2008). Tổng vốn đầu tư toàn xã hội thực hiện năm 2010 theo giá thực tế tăng 17,1% so với năm 2009 và bằng 41,9% GDP, trong đó một tỷ lệ lớn nguồn vốn trái phiếu Chính phủ ứng trước để bổ sung và đẩy nhanh tiến độ một số dự án hoàn thành trong năm 2010. Bội chi ngân sách lên tới hơn 6% GDP, tỷ lệ nợ công là 56,6% (theo cách tính của Luật Nợ công Việt Nam).
Giai đoạn ưu tiên ổn định vĩ mô, kiềm chế lạm phát (2011 - 2012)
Lần đầu tiên, tuyên bố mục tiêu vĩ mô và cam kết thực hiện mục tiêu kiểm soát lạm phát thể hiện sự nhất quán cao trong tư tưởng chỉ đạo của Chính phủ theo Nghị quyết 11/NQ-CP/2011 tháng 2/2011. Theo đó, cả CSTT và chính sách tài khóa đều được yêu cầu sử dụng triệt để các công cụ chính sách nhằm ưu tiên kiềm chế lạm phát. CSTT một lần nữa quay lại thực hiện thắt chặt với mục tiêu trung gian gồm dư nợ tín dụng tăng trưởng dưới 16%, M2 tăng dưới 20%. NHNN đã triển khai các chính sách cụ thể nhằm đạt mục tiêu này, gồm: (i) Yêu cầu các tổ chức tín dụng điều chỉnh kế hoạch kinh doanh phù hợp với mục tiêu tăng trưởng tín dụng, điều chỉnh cơ cấu tín dụng, tập trung vốn phát triển sản xuất kinh doanh, giảm tốc độ và tỷ trọng dư nợ cho vay lĩnh vực phi sản xuất trong tổng dư nợ xuống mức 22% đến 30/06/2011 và 16% đến 31/12/2011; (ii) Lãi suất chiết khấu tăng từ 7%/năm lên 12->13%/năm, lãi suất tái cấp vốn và lãi suất cho vay qua đêm trong thanh toán điện tử liên ngân hàng từ 10->11->12->13->14->15->16%/năm; (iii) Nghiệp vụ thị trường mở thực hiện nghiệp vụ hút tiền ròng trong phần lớn thời gian của năm 2011 (tính đến cuối tháng 6/2011, mức cung ròng qua OMO là không đáng kể: hơn 13.000 tỷ đồng và tính đến cuối năm 2011 lượng hút ròng 111.365 tỷ đồng [SUP]4[/SUP] (iv) Tuân thủ nghiêm ngặt giới hạn tín dụng trong toàn hệ thống ngân hàng với các chế tài xử phạt nghiêm khắc của nội bộ từng ngân hàng; (v) Xây dựng và triển khai chiến lược cấu trúc lại hệ thống ngân hàng từng bước nhằm nâng cao tính hiệu quả, giảm mức độ rủi ro và cải thiện sức mạnh cạnh tranh của hệ thống ngân hàng. Chủ trương này cũng nhằm giải quyết tận gốc căn nguyên của tình trạng mặt bằng lãi suất cao hiện nay (về phía ngân hàng); (vi) Triển khai đồng bộ các giải pháp đối với thị trường ngoại tệ, thị trường vàng nhằm mục tiêu giảm sự di chuyển vốn lòng vòng giữa tài sản được coi như tiền (money likes) - một trong các yếu tố gây áp lực lên lãi suất nội tệ, triệt tiêu tác động của CSTT. Kết quả là mức tăng M2 và tín dụng của cả năm 2011 đạt dưới 10% và trên 12% (số liệu ước tính theo công bố của NHNN đầu năm 2012), thấp hơn nhiều so với mức tăng trung bình của các năm trước. Ðây là mức thắt chặt thấp hơn đáng kể so với mức tăng định hướng đã nêu trong Nghị quyết 11 nhằm hướng tới giảm tổng cầu. Tuy vậy, sự quyết liệt trong giảm tổng cầu từ phía CSTT đã không đạt được kết quả mong muốn. Trong khi tỷ lệ tăng trưởng đạt 5,89% thì tỷ lệ lạm phát vẫn tiếp tục tăng tới mức kỷ lục gần 19% (mức tăng cao so với mục tiêu đã được điều chỉnh là 15% cho năm 2011).
Nguyên nhân có thể nhìn một phần ở thực trạng thực hiện chính sách tài khóa thắt chặt năm 2011. Các giải pháp cắt giảm chi tiêu công được đưa ra khá quyết liệt: Không kéo dài thời gian giải ngân, không ứng trước kế hoạch năm 2012 vốn ngân sách và trái phiếu chính phủ, giảm 32% vốn trái phiếu chính phủ, giảm 10% tín dụng đầu tư của nhà nước. Yêu cầu cắt giảm đầu tư công theo tinh thần Nghị quyết 11 được coi là giải pháp quyết liệt và cần thiết để kiềm chế lạm phát. Mục tiêu của chủ trương này gắn liền với chiến lược tái cấu trúc đầu tư công, thúc đẩy tiến độ, đầu tư trọng điểm vào các dự án cần thiết và phân bổ lại tổng nguồn vốn đầu tư xã hội nhằm đảm bảo tính hiệu quả của vốn đầu tư. Bằng cách đó mà kiểm soát tính hiệu quả của nguồn vốn đầu tư, giảm áp lực lên mặt bằng giá cả. Dự kiến trong năm 2011, số vốn cắt giảm chiếm khoảng 10% GDP (tương đương 97.000 tỷ đồng), trong đó tới 50.000 tỷ đồng giảm do khâu kế hoạch chi đầu tư công 2011 giảm so với thực hiện năm 2010. Số vốn cắt giảm do thực hiện các giải pháp quy định tại Nghị quyết số 11 là 46.888,3 tỷ đồng, trong đó riêng vốn ngân sách nhà nước cắt giảm là 5.128 tỷ đồng, vốn trái phiếu chính phủ là 2.547,5 tỷ đồng; các tập đoàn kinh tế, Tổng Công ty nhà nước cắt giảm 39.212,2 tỷ đồng. Tuy nhiên, theo số liệu đến tháng 8/2011, tổng số dự án ngừng khởi công mới, cắt giảm và điều chuyển là 2.103 dự án với tổng số vốn là 6.532,7 tỷ đồng, trong đó ngừng khởi công mới 1.206 dự án với số vốn cắt giảm 3.768,5 tỷ đồng; cắt giảm, điều chuyển vốn của 897 dự án với số vốn 2.764,2 tỷ đồng. Bên cạnh đó, một số lượng không nhỏ các dự án mới không thuộc đối tượng đầu tư của vốn trái phiếu chính phủ hoặc không phải dự án được đầu tư năm 2011 lại được đưa thêm vào danh mục đầu tư năm 2011. Có thể nhận thấy, kết quả ròng của chủ trương giảm đầu tư công năm 2011 là rất khiêm tốn, không đem lại hiệu ứng mong muốn. Tuy vậy, mức thu ngân sách tăng 20% so với năm 2010 và bội chi giảm nhẹ ở mức 4,9% thấp so với mức mục tiêu 5,3% (Hình 2).
Hình 2: Thu, chi và bội chi ngân sách Nhà nước 2001-2011 (%/GDP)

Nguồn: Bộ Tài chính, Ủy ban giám sát tài chính quốc gia

Những dấu hiệu đình đốn kinh tế từ cuối năm 2011
Có một thực tế cần quan tâm là, ngay từ năm 2011, những dấu hiệu đình đốn đã xuất hiện. Mặc dù NHNN khống chế tốc độ tăng trưởng dư nợ tín ở mức 20%, nhưng mức tăng thực tế chỉ là 12%. Thậm chí, NHNN bắt đầu thể hiện dấu hiệu nới lỏng từ quý IV năm 2011 nhưng nhu cầu tín dụng vẫn rất thấp, báo hiệu tình trạng đình đốn của khu vực sản xuất, giảm nhu cầu tín dụng, chỉ số giá đã bắt đầu giảm từ tháng 8/2011. Tính đến quý I/2012, dấu hiệu đình đốn sản xuất rõ nét với tỷ lệ tăng sản xuất công nghiệp là 4,1% (so với 9,3% cùng kỳ năm 2011), mức bán lẻ chỉ là 5% (thấp xa so với số liệu cùng kỳ từ 2006), tốc độ tăng trưởng kinh tế là 4% (thấp nhất từ 2007 đến nay) (Hình 3)
Hình 3: Tốc độ tăng trưởng GDP và lạm phát 2000-2012

Nguồn: Tổng cục thống kê

Thực trạng này dẫn tới lượt chuyển đổi mục tiêu từ kiềm chế lạm phát sang thúc đẩy phục hồi kinh tế, sử dụng CSTT cho năm 2012.
Có thể nhìn thấy các động thái này qua ba lần cắt giảm lãi suất 300 điểm liên tiếp, đưa mức trần lãi suất xuống 11% từ 25/5/2012, liên tiếp hạ lãi suất chỉ đạo, áp trần lãi suất 15%/năm rồi giảm xuống 14%/năm cho 4 khu vực ưu tiên: nông nghiệp, nông thôn; doanh nghiệp vừa và nhỏ; doanh nghiệp sản xuất hàng xuất khẩu và doanh nghiệp công nghiệp hỗ trợ. Cơ cấu lại nợ (thời hạn trả nợ, lãi suất, cho vay mới trả nợ cũ, .) và các giải pháp khác cần thiết, phù hợp với từng loại hình, lĩnh vực sản xuất kinh doanh tạo điều kiện thuận lợi cho doanh nghiệp vay được vốn phục vụ sản xuất kinh doanh hoặc quy định nới rộng tín dụng cho khu vực bất động sản với mục đích thúc đẩy sản xuất các ngành vật liệu xây dựng và giải phóng các khoản nợ đọng của ngân hàng trong tài sản đảm bảo là bất động sản.
Các đợt giảm và hoãn thuế cũng được sử dụng từ 2011, tiếp tục được sử dụng cho hỗ trợ doanh nghiệp trong năm 2012 với quy mô khoảng 29.000 tỷ đồng[SUP]5[/SUP] nhằm: i/ Gia hạn nộp thuế giá trị gia tăng (VAT), thuế thu nhập doanh nghiệp (TNDN) đối với một số doanh nghiệp; ii/ Giảm tiền thuê đất, miễn thuế môn bài năm 2012 đối với hộ đánh bắt hải sản và hộ sản xuất muối Tuy vậy, hiệu ứng hỗ trợ của chính sách thuế sẽ rất khiêm tốn bởi: i/ Một số doanh nghiệp đang ở trong diện gia hạn nộp thuế từ đợt gia hạn năm 2011, kỳ gia hạn này chỉ kéo dài hơn thời hạn chứ không tạo nên sự hỗ trợ vật chất thực sự; ii/ Một bộ phận doanh nghiệp không nhỏ đang trong giai đoạn cầm cự và tồn tại. Với tỷ lệ tồn kho cho đến tháng 5/2012 khoảng 30 - 40% bình quân thì khả năng có nguồn nộp thuế để hưởng chính sách giảm thuế là không khả thi trong một vài tháng tới; iii/ Gói hỗ trợ được dự tính ảnh hưởng khoảng 9% thu ngân sách sẽ gây áp lực lên mức bội chi ngân sách vốn đã rất nặng nề có thể sẽ có những hệ lụy khác.

Những vấn đề nảy sinh chủ yếu trong thực tế phối hợp hai chính sách
Cân đối ngân sách chưa lành mạnh
Bản chất của CSTT là kiểm soát cung tiền hoặc lãi suất nhằm duy trì mức lạm phát mục tiêu và góp phần tăng trưởng kinh tế. Chính sách tài khoá thực hiện chi tiêu công và phải có trách nhiệm đảm bảo các khoản chi tiêu đó đem lại hiệu quả bởi cơ chế phân bổ vốn hợp lý, đó là nhân tố quyết định đảm bảo tăng trưởng kinh tế bền vững, tạo nền tảng cho CSTT phát huy hiệu lực. Thiếu điều kiện nền tảng này, các điều tiết mở rộng hay thu hẹp chính sách tài khóa thực chất không đem lại kết quả bền vững, ngược lại, CSTT có thể phải gánh cho những vấn đề của chính sách tài khóa.
Quy mô chi ngân sách quá cao, tới trên dưới 30% GDP (là mức cao so với thế giới) quá sức chịu đựng của nền kinh tế; tỷ trọng chi đầu tư phát triển ở mức cao[SUP]6[/SUP], thể hiện mức độ chi phối của chính phủ vào khu vực sản xuất và phần nào làm giảm hiệu quả và tính cạnh tranh của khu vực này (đến lượt nó, khả năng tạo ra nguồn thu cho ngân sách sẽ hạn chế); chi tiêu dàn trải cho nhiều đối tượng, thiếu quy hoạch và chiến lược chi tiêu trong trung và dài hạn; sử dụng nguồn vốn ngân sách lãng phí, hiệu quả thấp, tham nhũng; vấn đề quản lý và giám sát chi tiêu chưa hợp lý, vấn đề phân cấp trong quản lý đối với ngân sách các cấp.
CSTT và chính sách tài khóa chưa có có sự phối hợp trong việc hoạch định và thực hiện mục tiêu chính sách ở tầm ngắn hạn và dài hạn
Trong thời gian từ năm 2008 đến nay, cả chính sách tài khóa và CSTT đều được vận dụng tối đa cho các yêu cầu ổn định vĩ mô, khôi phục hệ thống doanh nghiệp, đảm bảo an sinh xã hội. Tuy vậy, các yêu cầu này được thực hiện một cách bị động khi vấn đề đã nảy sinh và các chính sách được sử dụng để giảm nhẹ hậu quả. Vì thế, trong quá trình triển khai, mỗi chính sách thường sử dụng công cụ riêng của mình và theo đuổi các mục tiêu chính sách riêng. CSTT một mặt nhằm mục tiêu kiềm chế lạm phát nhưng vừa phải duy trì sự ổn định của hệ thống ngân hàng, đôi khi các mục tiêu này lại mâu thuẫn với yêu cầu tăng trưởng hoặc tháo gỡ khó khăn cho hệ thống doanh nghiệp. Chính sách tài khóa cũng vừa phải thực hiện yêu cầu kiểm soát hoặc cắt giảm chi tiêu, vừa thực hiện chức năng hỗ trợ các doanh nghiệp, tập đoàn nhà nước, đảm bảo an sinh xã hội. Vì thế mà rất khó thực hiện yêu cầu cắt giảm chi tiêu cũng như yêu cầu đảm bảo phân bổ chi tiêu đúng đối tượng và có hiệu quả (bởi các đối tượng tiếp nhận vốn ngân sách lại thường sử dụng không hiệu quả). Tình trạng này dẫn tới mâu thuẫn và khó khăn trong việc phối hợp giữa hai chính sách ở Việt Nam.
CSTT luôn được sử dụng là công cụ chủ yếu để điều chỉnh nền kinh tế, cả khi ưu tiên chống lạm phát hay tăng trưởng kinh tế. Chính sách tài khoá đôi khi chưa thật thắt chặt trong thời kỳ lạm phát cao và chưa phát huy hết vai trò trong thời kỳ ưu tiên tăng trưởng kinh tế. Thực tế việc định lượng các mục tiêu kinh tế vĩ mô thường dựa vào mức đã đạt được năm trước mà ít có sự dự báo những biến động trong kỳ kế hoạch và độ trễ của các chính sách trong thời kỳ trước. Ðặc biệt, từ năm 2008, các chỉ tiêu vĩ mô phản ánh mục tiêu chính sách thường xuyên bị điều chỉnh căn cứ vào năng lực đạt được mục tiêu của nền kinh tế. Ðiều này thể hiện việc xây dựng mục tiêu chính sách khá hình thức, giảm lòng tin đối với thị trường và ảnh hưởng đến sự phối hợp chính sách một cách chủ động.
Thiếu nền tảng kỹ thuật làm căn cứ cho sự phối hợp chính sách
Nền tảng dự báo những biến động vĩ mô trên cơ sở nghiên cứu các nhân tố ảnh hưởng trong và ngoài nước là căn cứ quan trọng cho việc xây dựng mục tiêu, lựa chọn công cụ chính sách và vạch ra lộ trình thực hiện chính sách. Các thông tin và kết quả dự báo chính xác sẽ giúp để kiểm soát độ trễ trong các tác dụng của từng chính sách, tạo nên sự bình tĩnh bài bản của các quyết sách,tránh những phản ứng tức thời gây hệ lụy và sửa chữa sau đó. Hiện nay nền tảng dữ liệu, hệ thống thông tin, kỹ thuật dự báo, đội ngũ chuyên gia, tư vấn trong dự báo chưa được quan tâm đúng mức. Nguồn lực dự báo đang rất yếu và lại phân tán ở các đơn vị khác nhau. Các kết quả dự báo đôi khi mâu thuẫn, và độ tin cậy không được thẩm định. Tác dụng của các kết quả nghiên cứu này chưa được tận dụng triệt để và vì thế trở nên lãng phí.
Việc cung cấp thông tin và trách nhiệm giải trình của các cơ quan chính sách chưa được thiết lập một cách chính thức
Nhiệm vụ này chưa tạo thành thói quen cho các cơ quan chính sách ở Việt Nam. Vì thế, thị trường không được cung cấp thông tin đầy đủ và cập nhật. Các nhà làm chính sách mất đi một kênh triển khai chính sách hiệu quả thông qua kỳ vọng hợp lý của thị trường. Việc cung cấp thông tin không chính thống cộng với mức độ thấp trong trách nhiệm giải trình của các cơ quan chính sách còn gây nên sự thiếu tin tưởng của thị trường, đồng thời, không tạo cho các nhà làm chính sách áp lực trong việc xây dựng và cam kết thực hiện mục tiêu.
Có thể thấy vấn đề bao trùm trong thực tế phối hợp chính sách thời gian qua là ở chỗ: chi tiêu ngân sách đã vượt quá khả năng khai thác nguồn thu và khả năng hấp thụ vốn của nền kinh tế khi chỉ số ICOR liên tục tăng theo thời gian. Phần chênh lệch gây áp lực lên hệ thống ngân hàng và làm sai lệch bản chất hoạt động của hệ thống cũng nhu giảm hiệu lực của CSTT. Ðiều này cộng với hệ thống ngân hàng đang trong tình trạng dễ tổn thương, liên kết hệ thống trong tình trạng rủi ro cao, hoạt động trong bối cảnh thị trường vốn trung dài hạn chưa phát triển, tỷ lệ đòn cân nợ rủi ro trong cấu trúc vốn của doanh nghiệp đang làm ảnh hưởng sâu sắc tới hiệu lực CSTT cũng như khả năng phối hợp chính sách.

Một số kiến nghị
Cân đối ngân sách cần lành mạnh và tích cực để đảm bảo tính bền vững của ngân sách
Chính sách tài khóa cần thực hiện quyết liệt hơn, đặc biệt là trong vấn đề giảm chi tiêu công. Tránh tình trạng chính sách tài khóa duy trì theo hướng ”bảo thủ” trong khi CSTT liên tục đảo chiều ở mức độ cao theo những biến động của nền kinh tế. Yếu tố quyết định khả năng này nằm ở mức độ lành mạnh và bền vững của cân đối ngân sách thể hiện trước hết ở quy mô, cơ cấu nguồn thu, cơ sở thuế, phí, mức thuế, phí (tỷ lệ thu cân đối ngân sách biến động ở mức cao 23 - 25%GDP) và kỷ luật thu, sự công bằng và minh bạch trong chính sách thuế áp dụng với các đối tượng chịu thuế, phí, chính sách khai thác nguồn thu và nuôi dưỡng nguồn thu. Cần tăng tỷ trọng nguồn thu nội địa, hạn chế phụ thuộc vào nguồn thu xuất khẩu tài nguyên, giảm bớt tình trạng sử dụng chính sách thuế cho yêu cầu chính sách xã hội, tăng tỷ trọng thuế trực thu so với thuế gián thu là các yêu cầu bức thiết cho một cấu trúc thu ngân sách bền vững. Tất cả các chỉ tiêu của một chính sách thu ngân sách bền vững đều đang thiếu khi xem xét sự biến động nguồn thu ngân sách của Việt Nam hiện nay.
Quy mô, cơ cấu chi tiêu ngân sách, hiệu quả chi tiêu, đầu tư, cơ chế phân bổ vốn ngân sách, đối tượng, mục tiêu sử dụng vốn ngân sách cần có cải cách một cách hệ thống trong thời gian tới. Cần có hướng tiếp cận tích cực đối với việc xây dựng kế hoạch ngân sách hàng năm xuất phát từ nguồn thu mà không xuất phát từ nhu cầu chi tiêu ngân sách như hiện nay. Ðiều này sẽ hạn chế tình trạng bội chi ngân sách và đảm bảo nguồn bù đắp cho mức bội chi đó. Một ngân sách bền vững mới có thể trở thành bệ đỡ và là công cụ chính sách linh hoạt, có sức mạnh chống đỡ các cú sốc vĩ mô trong mọi trường hợp.
NHNN và Bộ Tài chính cần có sự phối hợp trong việc xác định mục tiêu vĩ mô ưu tiên trong từng thời kỳ và phải tuân thủ điều phối chung cho mục tiêu đó
Trong thời gian tới, Chính phủ nên xem xét đến việc chuyển đổi khung mục tiêu chính sách theo hướng thực hiện chính sách mục tiêu lạm phát linh hoạt - Flexible Inflation Targeting (FIT) nhằm hướng hai chính sách vào mục tiêu chung. Theo đuổi chính sách này, cả NHNN và Bộ Tài chính sẽ cùng tham gia xác định khung mục tiêu chính sách cho giai đoạn trung hạn, tạo thế chủ động và linh hoạt trong quá trình phối hợp để đạt mục tiêu. Mặt khác, chính sách FIT cho phép quan tâm cả mục tiêu kiểm soát lạm phát và mục tiêu tăng trưởng thông qua chỉ số độ lệch sản lượng. Ðiều chỉnh này rất tương thích với việc lựa chọn mục tiêu của các nước đang phát triển như Việt Nam. Chủ trương cũng như sự quyết tâm theo đuổi mục tiêu ổn định vĩ mô của Chính phủ trong thời gian qua là bước dấu hiệu quan trọng cho phép triển khai chính sách FIT ở Việt Nam trong thời gian tới.
Thiết lập cơ chế cho việc cung cấp thông tin, minh bạch kỳ vọng chính sách và trách nhiệm giải trình của các cơ quan chính sách
Trước hết, cần thiết lập một Ủy ban chính sách tài chính (có thể cải cách lại Hội đồng chính sách tiền tệ quốc gia hoặc do NHNN chủ trì) bao gồm các chuyên gia chính sách của NHNN và Bộ Tài chính, Bộ Kế hoạch và đầu tư, Ủy ban Giám sát tài chính và các bộ ngành liên quan (trong trường hợp cần thiết). Ủy ban này có nhiệm vụ triển khai các yêu cầu phối hợp giữa hai bộ, xây dựng hệ thống mục tiêu trong trung hạn và trình Chính phủ. Các dự báo, giải trình căn cứ xây dựng mục tiêu cần được công khai hóa. Tất cả các bước triển khai thực hiện mục tiêu, mức độ đạt được mục tiêu cần được giải thích cho thị trường cũng như các cấp có thẩm quyền. Trong hệ thống này, các yêu cầu minh bạch và trách nhiệm giải trình cũng được yêu cầu đối với cả chính sách tài khóa và chính sách tiền tệ. Cũng cần xây dựng một trung tâm dự báo kinh tế quốc gia chính thức gồm các chuyên gia đầu ngành về dự báo (có thể nằm ở Tổng cục Thống kê, Ủy ban Giám sát hoặc Viện Quản lý kinh tế Trung ương .) có đủ năng lực và nguồn lực thực hiện dự báo cho nền kinh tế trong trung hạn. Các kết quả dự báo này là nguồn thông tin chính thức và tin cậy nhất, làm căn cứ cho việc xây dựng mục tiêu chính sách.
Trong thời gian tới, năm 2012 - 2013, những biến động vĩ mô sẽ trở nên phức tạp hơn và không dễ để đối phó. Những dấu hiệu kinh tế suy giảm, sức cầu giảm sâu, đặc biệt là cầu đầu tư, nguy cơ lạm phát thường trực bởi chỉ số lòng tin của người tiết kiệm và người đầu tư đối với môi trường vĩ mô và hệ thống tài chính là rất nhỏ. Các chỉ số tài chính như: bội chi ngân sách, nợ công, nợ nươc ngoài, hiệu quả đầu tư, độ lành mạnh của hệ thống ngân hàng, lãi suất . đang ở mức độ rất dễ tổn thương. Việc điều chỉnh các chỉ số này cho mục tiêu tăng trưởng hay kiềm chế lạm phát sẽ gây nên những tác động trái chiều nếu không có sự phối hợp chặt chẽ giữa hai CSTT và chính sách tài khóa một cách bài bản và thực chất. Trước mắt, các yếu tố nền tảng cho yêu cầu phối hợp chính sách cần phải được thiết lập. Việc vận hành linh hoạt công cụ thuế, lãi suất với cơ cấu và điều chỉnh thích hợp theo mục tiêu vĩ mô xác định sẽ là hướng phối hợp cần thiết trong thời gian tới.

[SUP]1 [/SUP]5 mảng phối hợp trong bản Quy chế: 1. Phối hợp xây dựng và điều hành chính sách tài khóa, chính sách tiền tệ; 2. Phối hợp trong việc phát triển và thanh tra, giám sát thị trường tài chính; 3. Phối hợp quản lý ngân quỹ của Chính phủ và phát triển hệ thống thanh toán; 4. Phối hợp quản lý nợ quốc gia và quản lý vốn ODA; 5. Phối hợp trong hợp tác quốc tế.
[SUP]2 [/SUP]Chính sách này trong thực tế chỉ có hiệu ứng tâm lý mà ít đem lại hiệu quả kích thích đầu tư cho doanh nghiệp. Xem Tô Kim Ngọc (2009) Giới hạn của chính sách tài khóa và chính sách tiền tệ trong kích cầu ở VN - Tạp chí Ngân hàng (8/2009).
[SUP]3 [/SUP](i) Giữ ổn định lãi suất cơ bản, lãi suất chiết khấu và lãi suất tái cấp vốn ở mức lần lượt 8%, 6%, 8%/năm đến tháng 10/2009, sau đó đã tăng thêm 1%/năm với các mức lãi suất điều hành, ấn định lãi suất huy động vốn bằng VND không quá 14%/năm; (ii) Nghiệp vụ thị trường mở được điều hành linh hoạt, chủ yếu là chào mua giấy tờ có giá ngắn hạn; (iii) Tăng khối lượng cho vay tái cấp vốn, hỗ trợ thanh khoản trực tiếp cho các NHTM có quy mô nhỏ nhằm ổn định thị trường. Năm 2010, tổng phương tiện thanh toán tăng 23%; tín dụng tăng 27,65% so với cuối năm 2009 đều vượt quá mục tiêu đề ra của NHNN là 25% và 20%.
[SUP]4 [/SUP]Lượng cung ròng qua OMO với quy mô lớn và liên tục từ 100.685 tỷ năm 2008, tới 122.830 tỷ năm 2009 và gấp đôi tới 294.304 tỷ vào 2010 (Nguồn NHNN).
[SUP]5 [/SUP](gồm: khoảng 4.000 tỷ đồng tiền thuế được giảm cho các DN sử dụng nhiều lao động trong lĩnh vực đặc thù; khoảng 4.100 tỷ đồng tiền gia hạn nộp thuế giá trị gia tăng của tháng 4, tháng 5 và tháng 6 thêm 6 tháng cho đối tượng DN; khoảng 3.500 tỷ đồng là phần gia hạn nợ thuế TNDN chưa nộp Ngân sách của năm 2011 trở về trước cho một số DN theo Nghị quyết 08/2011/QH13 và mở rộng thêm một số DN sản xuất sản phẩm cơ khí, vận tải đường thủy ; khoảng 3.000 tỷ đồng là khoản phí bảo trì đường bộ, xin lùi thời hạn thu đến hết 31/12/2012; một số khoản nhỏ khác, như mở rộng diện giảm tiền thuê đất 800 tỷ đồng, giãn thời gian nộp tiền sử dụng đất, miễn thuế môn bài ).
[SUP]6[/SUP] Số liệu này luôn vượt dự toán và biến động khoảng từ 26-30%/ tổng chi tiêu ngân sách hàng năm (Nguồn: Báo cáo NS hàng năm- MOF).