Thạc Sĩ Phi tập trung hóa - cái gì, khi nào và như thế nào? (Tiểu luận môn phân cấp hành chính)

1- XU THẾ PHÂN CẤP TRONG QUẢN LÝ HÀNH CHÍNH NHÀ NƯỚC HIỆN NAY

Nguyên nhân khiến cho phân cấp trở thành xu thế tất yếu của thời đại ngày nay trong quản lý hành chính nhà nước

Trong những năm gần đây nổi lên xu hướng phân cấp trong quản lý nhà nước, với đặc điểm là người dân được trao quyền nhiều hơn, gần như là sự đảo ngược với những khuynh hướng chiếm ưu thế trong suốt thời gian nửa thế kỷ, từ thập kỷ 1930 cho đến thập kỷ 1980. Sự can thiệp mạnh của nhà nước đầu tiên được khởi phát sau cuộc Đại Suy thoái năm 1929 – 1931. Được ủng hộ bởi lý thuyết kinh tế học của trường phái Keynes (Kên) với lập luận rằng bàn tay vô hình của thị trường có quá nhiều khuyết tật, nhiều nước ở châu Âu và Mỹ đã áp dụng các biện pháp can thiệp của nhà nước để giải quyết những thách thức về lạm phát, thất nghiệp, thiếu hụt trong cung cấp dịch vụ công cho người dân và từ đó tạo đà cho tăng trưởng kinh tế. Điển hình là Chương trình Kinh tế mới của tổng thống Mỹ Roosevelt.
Cuộc chiến tranh Thế giới lần thứ hai tiếp tục nâng cao vai trò của nhà nước trong quản lý nền kinh tế với tư cách là tác nhân quan trọng trong việc tái thiết đất nước sau chiến tranh và khôi phục kinh tế ở các nước châu Âu. Đồng thời, ở những nước kém phát triển cũng nhận thức rằng cần phải có sự lãnh đạo tập trung mạnh để dẫn dắt nền kinh tế. Kết quả kinh tế trong thời kỳ này dường như biện minh cho vai trò can thiệp mạnh của nhà nước thể hiện qua những chính sách thay thế nhập khẩu. Trong khoảng thời gian 20 năm từ thập kỷ 1950 đến đầu 1970, sản lượng của thế giới tăng lên 4 lần và thương mại tăng lên 10 lần. Đó là chưa kể đến những thành tích không thể phủ nhận của những nước xã hội chủ nghĩa theo mô hình kế hoạch hoá tập trung. Thời kỳ này cũng chứng


kiến sự mở rộng cung cấp dịch vụ công cộng của những nhà nước phúc lợi ở
Tây Âu và Bắc Mỹ, củng cố thêm cơ sở cho sự can thiệp của nhà nước.
Tuy nhiên việc tăng trưởng kinh tế đình trệ bắt đầu từ những năm 1970 kèm theo lạm phát và suy thoái kéo dài, kết hợp với cuộc khủng hoảng dầu lửa 1973-74 và 1978-79, các cuộc khủng hoảng nợ của các nước Mỹ Latinh đầu những năm 1980, đã đặt ra nhiều nghi vấn về tính hiệu quả đối với sự can thiệp của nhà nước trong việc đương đầu với những thách thức phát triển. Đồng thời với những sự kiện này là sự phát triển trong kinh tế học thể chế sử dụng lý thuyết “lựa chọn công cộng” làm tiền đề cho chính sách công lấy phân cấp làm trọng tâm. Theo lý thuyết này, quá trình phi tập trung hoá là một lựa chọn tạo ra sự hoạt động giống như thị trường tự do, ở đó người công dân với tư cách là người mua sẽ gặp cơ quan nhà nước ở địa phương với tư cách là người bán. Cách tiếp cận phân cấp này đã tạo điều kiện cho nhà nước hoạt động hiệu quả hơn qua việc trút bớt gánh nặng quá lớn của các cơ quan trung ương cho các cấp chính quyền địa phương. Nhiều nước phát triển mà điển hình là những nước thuộc OECD đã tiến hành cải cách khu vực nhà nước thông qua những biện pháp phân cấp thị trường như tư nhân hoá và công ty hoá các công ty cung cấp dịch vụ của nhà nước, cho phép khu vực ngoài nhà nước tham gia vào cung cấp dịch vụ công. Tất cả những biện pháp này là nhằm đáp ứng những yêu cầu của người dân đòi tăng chất lượng và hiệu quả cung cấp dịch vụ, giảm gánh nặng ngân sách của chính phủ.

Ở những nước đang phát triển từ châu Mỹ Latinh đến những nước châu Á, mô hình quản lý tập trung của nhà nước cũng bộc lộ nhiều yếu kém thể hiện qua tổ chức bộ máy quá cồng kềnh, quan liêu, tham nhũng và trì trệ, kết quả là phát triển kinh tế đình trệ và làn sóng đòi dân chủ hoá ngày càng tăng lên. Những nước này đã nhìn nhận lại vai trò quan trọng của chính quyền địa phương bằng cách trao nhiều quyền tự chủ cho chính quyền địa phương và tăng sự tham gia của người dân.

Sự sụp đổ của mô hình kinh tế kế hoạch hoá tập trung trong thời kỳ này cũng khiến cho phi tập trung hoá trở thành quá trình phù hợp hơn trong quản lý điều hành với sự tham gia nhiều hơn của thị trường trong một môi trường có sự quản lý của nhà nước.
Đồng thời, những nhân tố tác động mạnh đến quá trình phân cấp phải kể đến là: yêu cầu của nền kinh tế thị trường và hội nhập kinh tế quốc tế, sự tiến bộ của khoa học kỹ thuật, mà đặc biệt là công nghệ thông tin thúc đẩy sự lớn mạnh của nền kinh tế tri thức, nhờ đó đã phát huy vai trò ngày càng mạnh của nền dân chủ trực tiếp, quyền tự quyết của công dân. Trong khi đó, các tổ chức tài trợ như UNDP, IMF, WB, ADB và các tổ chức tài trợ song phương của những nước phát triển cũng lấy phân cấp làm điều kiện để cung cấp tài trợ cho các nước đang phát triển. Bởi vì họ cho rằng, phân cấp sẽ đem lại hiệu quả cao hơn cho những chương trình tài trợ phát triển khi người dân địa phương ở những nước đang phát triển có quyền tham gia nhiều hơn trong quá trình thực hiện chương trình, tăng cường giám sát và đặc biệt là tránh được những quan liêu phiền hà, tham nhũng của bộ máy chính quyền trung ương. Điều này ít nhiều buộc các nước đang phát triển phải có những chương trình phân cấp để nhận được những khoản tài trợ.

Cơ sở kinh tế của phân cấp

Phần trên đã giải thích được phần nào vì sao phân cấp trở thành xu thế tất yếu của thời đại ngày nay trong cải cách hành chính nhà nước. Thoạt nhìn, việc phân cấp trên khắp thế giới dường như là điều diễn ra tự nhiên, tuy nhiên, động lực của phân cấp trong những năm 1980 có thể thấy chủ yếu là sự phản ứng trước sự hoạt động kém hiệu quả của chính quyền trung ương. Mặc dù có thể nói ở hầu hết các nước, động lực đằng sau sự phân cấp là những vấn đề chính trị nhưng trên thực tế phân cấp là sự kết hợp cả động cơ chính trị và động cơ kinh tế cùng nhằm tới một mục tiêu về tính hiệu quả, tính công bằng và sự ổn định vĩ mô.

Nhiều nhà nghiên cứu đã chỉ ra rằng, các xu hướng phân cấp được dẫn dắt bởi một loạt những nhân tố, bao gồm những nỗ lực tìm cách tinh giản bộ máy hành chính trung ương và cắt giảm ngân sách, tăng cường tự do hoá kinh tế và định hướng thị trường. Mục tiêu chính trị nhằm tăng sự tham gia của dân chúng và sự đáp ứng chính trị ở cấp cơ sở có thể trùng hợp với mục tiêu kinh tế nhằm có những quyết định đúng đắn hơn về sử dụng các nguồn lực nhà nước và tăng khả năng sẵn sàng trả tiền cho các dịch vụ ở địa phương.
Tuy nhiên, có lẽ phân cấp được thúc đẩy phần nhiều bởi động lực kinh tế. Nhiều tài liệu nghiên cứu đã chỉ ra cơ sở kinh tế của việc phân cấp là nó có thể nâng cao được tính hiệu quả trong phân bổ các nguồn lực của nhà nước nếu các quyết định chi tiêu được đưa ra ở cấp chính quyền thấp hơn, là nơi phản ứng nhanh nhạy hơn với các đòi hỏi của địa phương so với chính quyền trung ương ở quá xa về mặt địa lý. Quan điểm của Ngân hàng Phát triển châu Á (ADB) cho rằng mối quan hệ chặt chẽ giữa các quyết định chi tiêu và đối tượng thụ hưởng sẽ hạn chế được việc sử dụng không hiệu quả các nguồn lực. Như vậy, mỗi dịch vụ công sẽ được cung cấp hiệu quả nhất bởi một đơn vị hành chính có quyền kiểm soát trên phạm vi địa lý tối thiểu, vì chỉ trong phạm vi đó cả người cung cấp lẫn người thụ hưởng mới ý thức rõ nhất về những chi phí và lợi ích mà việc cung cấp dịch vụ đó mang lại.

Những dịch vụ cụ thể cần được phân cấp và kiểu phân cấp cần áp dụng phụ thuộc vào tính hiệu quả kinh tế theo qui mô và mức độ của ảnh hưởng lan tỏa vượt ra ngoài biên giới hành chính. Đây là những vấn đề cần tính toán đến khi xây dựng một hệ thống phân cấp. Trong thực tế, mọi dịch vụ không nhất thiết phải được phân cấp theo cùng một cách hay cùng một mức độ. Theo một nghĩa nào đó thì thị trường là hình thức phân cấp hiệu quả nhất, ở đó người tiêu dùng có thể nhận được một sản phẩm dịch vụ qua sự lựa chọn giữa nhiều người cung cấp. Nhưng hầu hết các dịch vụ công ở địa phương lại có sự lựa chọn hạn chế và bởi vậy chính phủ có vai trò bảo đảm cung cấp những dịch vụ này. Tuy nhiên, điều đó không nhất thiết bắt buộc khu vực công là nơi duy nhất chịu trách nhiệm cung cấp tất cả các loại dịch vụ. Trong phạm vi có thể, muốn nâng cao hiệu quả của việc cung cấp dịch vụ thì điều quan trọng là phải tạo ra một cơ chế cạnh tranh trong cung cấp một dịch vụ, hoặc là phải tạo ra cơ chế cạnh tranh trong quyền cung cấp dịch vụ. Như vậy, các chính quyền địa phương hoàn toàn đóng vai trò tốt cho việc cạnh tranh để cung cấp một số dịch vụ nhất định ở địa phương.

Ưu điểm và nhược điểm của phân cấp