Thạc Sĩ Pháp luật về giao đất, cho thuê đất ở nước ta – Thực trạng và giải pháp hoàn thiện

MỞ ĐẦU
1. Tính cấp thiết của đề tài
Đất đai là tài nguyên thiên nhiên, là tài sản quốc gia vô cùng quý giá và là nguồn lực quan trọng của đất nước. Tài nguyên đất có hạn nhưng nhu cầu sử dụng của con người thì ngày càng tăng lên, nhất là trong giai đoạn phát triển kinh tế - xã hội nhanh chóng như hiện nay. Trên thực tế, quá trình chuyển dịch cơ cấu kinh tế đã có tác động không nhỏ đến việc sử dụng quỹ đất của nước ta. Cụ thể, chủ trương chuyển dịch cơ cấu kinh tế từ nông nghiệp sang công nghiệp đã đẩy nhanh xu hướng chuyển quỹ đất từ đất nông nghiệp sang đất phi nông nghiệp phục vụ sản xuất, kinh doanh phi nông nghiệp và dịch vụ, thông qua hình thức chủ yếu là Nhà nước thu hồi đất, giao đất, cho thuê đất. Quá trình chuyển đổi mục đích sử dụng quỹ đất này đã và đang đặt ra nhiều vấn đề bất cập trong quá trình thực thi pháp luật về giao đất, cho thuê đất ở nước ta.
Cùng với quá trình chuyển đổi trên, việc giao đất, cho thuê đất tại các địa phương cũng luôn là vấn đề phức tạp, nhất là trong bối cảnh nền kinh tế phát triển “nóng”, thị trường bất động sản có nhiều biến động mạnh như hiện nay. Nguyên nhân của sự phức tạp này chủ yếu là do việc tiến hành thực hiện các thủ tục giao đất, cho thuê đất liên quan đến quyền lợi, trách nhiệm, nghĩa vụ của nhiều cơ quan, tổ chức và cá nhân. Nếu việc giao đất, cho thuê đất được tiến hành thỏa đáng thì sẽ tạo điều kiện thuận lợi cho các cơ quan quản lý Nhà nước về đất đai, các doanh nghiệp cũng như bản thân người dân. Tuy nhiên, nếu việc giao đất, cho thuê đất không được thực hiện một cách thỏa đáng thì sẽ gây ra những mâu thuẫn, tranh chấp trong xã hội, dẫn đến tình trạng khiếu kiện đông người, kéo dài trong thực tiễn. Thực tế cho thấy, trong thời gian gần đây, tình trạng vi phạm pháp luật về đất đai xảy ra ở nhiều nơi, kéo dài, trong đó các vi phạm nghiêm trọng thường tập trung vào vấn đề giao đất, cho thuê đất.
Có thể nói, trong những năm vừa qua, sự ra đời của Luật đất đai năm 1993 và Luật Đất đai sửa đổi năm 2003 đã có tác động tích cực đến việc quản lý Nhà nước về đất đai. Với các điều khoản cụ thể quy định về thực hiện việc giao đất, cho thuê đất, Luật Đất đai đã góp phần quan trọng vào quá trình phát triển kinh tế - xã hội, thu hút đầu tư và bước đầu phát huy nguồn lực của đất đai trong phát triển của đất nước. Trình tự, thủ tục giao đất, cho thuê đất, chuyển mục đích sử dụng đất đã được thực hiện theo đúng quy định; đã từng bước khắc phục tình trạng giao đất, cho thuê đất trái thẩm quyền, không đúng đối tượng. Đất được giao, cho thuê, được chuyển mục đích về cơ bản là phù hợp với quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất được xét duyệt và quá trình chuyển đổi cơ cấu đầu tư, cơ cấu lao động và bảo đảm quốc phòng - an ninh.
Tuy nhiên, bên cạnh những mặt được thì quá trình thực hiện giao đất, cho thuê đất ở nước ta vẫn còn những hạn chế nhất định như: Tình trạng đất được giao cho thuê nhưng sử dụng không đúng mục đích, vi phạm pháp luật, còn tình trạng găm giữ đất, chậm đưa vào sử dụng hoặc chuyển nhượng dự án, dẫn đến lãng phí đất đai và gây bất bình trong dư luận. Nhiều địa phương còn thiếu cân nhắc trong việc chuyển mục đích sử dụng chuyên trồng lúa nước, đất lâm nghiệp có rừng, giao đất, cho thuê đất tại các khu vực nhạy cảm, vùng biên giới. Tình trạng nhiều tổ chức được Nhà nước giao đất không thu tiền nhưng sử dụng lãng phí và thiếu trách nhiệm trong quản lý để xảy ra nhiều sai phạm. Nhiều doanh nghiệp được giao đất, thuê đất nhưng sử dụng chưa đúng mục đích, dẫn đến lãng phí tài nguyên đất . Những bất cập trên đã đặt ra yêu cầu cần phải hoàn thiện hệ thống pháp luật về đất đai nói chung và pháp luật về giao đất, cho thuê đất nói riêng trong giai đoạn hiện nay.
Về thực tiễn nghiên cứu, trong giai đoạn vừa qua, một số công trình nghiên cứu trong lĩnh vực đất đai đã nghiên cứu, điều tra, khảo sát, đánh giá theo các chủ đề nhằm cung cấp cơ sở lý luận và thực tiễn cho việc nâng cao hiệu quả quản lý Nhà nước đối với đất đai, hoàn thiện hệ thống chính sách, pháp luật về đất đai, góp phần phát triển nền kinh tế thị trường, đặc biệt là phát triển thị trường bất động sản. Tuy nhiên, theo các cách tiếp cận khác nhau, các công trình nghiên cứu đã công bố chưa tập trung đánh giá sâu về các quy định về cơ chế giao đất, cho thuê đất gắn với tình hình thực tế thực hiện tại các địa phương, chưa làm rõ những vướng mắc, khó khăn, tác động và ảnh hưởng của việc giao đất, cho thuê đất đối với yêu cầu quản lý Nhà nước về đất đai và phát triển thị trường bất động sản.
Từ thực tiễn đó, việc nghiên cứu vấn đề "Pháp luật về giao đất, cho thuê đất ở nước ta – Thực trạng và giải pháp hoàn thiện" là hoàn toàn phù hợp, đáp ứng nhu cầu hoàn thiện hệ thống pháp luật về đất đai nói chung và pháp luật về giao đất, cho thuê đất của Nhà nước ta nói riêng, bảo đảm tính thống nhất của hệ thống pháp luật cũng như bảm đảm sự điều chỉnh hợp lý các chính sách pháp luật về đất đai trong thực tiễn hiện nay.
2. Tình hình nghiên cứu của đề tài
2.1. Tình hình nghiên cứu trong nước: Nghiên cứu pháp luật về đất đai nói chung và về pháp luật về giao đất, cho thuê đất nói riêng cho thấy, có một số lượng lớn các công trình nghiên cứu, đề tài, luận văn, luận án, bài viết trong nước đề cập về vấn đề này với phạm vi, đối tượng và cách thức tiếp cận khác nhau. Tiêu biểu như một số đề tài cấp bộ do Bộ Tài nguyên và Môi trường thực hiện: Đề tài cấp bộ “Nghiên cứu cơ sở khoa học nhằm góp phần hoàn thiện hệ thống pháp luật về đất đai liên quan đến thị trường bất động sản” do Ths. Đào Trung Chính làm chủ nhiệm. Bằng sự nghiên cứu công phu, đề tài đã cung cấp nguồn thông tin có giá trị về việc phân loại thị trường bất động sản sơ cấp và thứ cấp, trong đó, việc thu hồi đất, giao đất, cho thuê đất, chuyển mục đích sử dụng đất thuộc thị trường bất động sản sơ cấp do Nhà nước quản lý, trở thành một bên (một chủ thể) trong các quan hệ pháp luật. Thông qua những luận chứng, luận cứ cụ thể, đề tài đã đề xuất các kiến nghị nhằm hoàn thiện quy định về giao đất, cho thuê đất, đặc biệt là kiến nghị bắt buộc phải thể hiện vai trò của Nhà nước với tư cách là đại diện chủ sở hữu toàn dân về đất đai. Đề tài cấp bộ về “Điều tra khảo sát, đánh giá thực trạng việc thực hiện chính sách giao đất, cho thuê đất đối với khu công nghiệp và khu chế xuất” cấp bộ do Ths. Vũ Đình Chuyên làm chủ nhiệm. Thông qua kết quả khảo sát ở các khu công nghiệp tại 5 tỉnh: Bắc Giang, Bắc Ninh, Phú Thọ, Vĩnh Phúc, Hưng Yên do Tổng cục Quản lý đất đai tổ chức năm 2011 (mà tác giả đề tài này đã trực tiếp tham gia đoàn công tác), đề tài đã làm rõ thực trạng vướng mắc trong việc tổ chức thực hiện giao đất, cho thuê đất trong khu công nghiệp, cụm công nghiệp, từ đó đề xuất các nội dung cần hoàn thiện.
Đề tài “Nghiên cứu, đánh giá hiệu quả việc Nhà nước thu hồi đất trước, trong quy hoạch và chính sách đền bù giải phóng mặt bằng khi đất ở các khu vực dụ án có gia tăng giá trị phục vụ cho việc xây dựng Luật Đất đai mới” do đồng chí Đỗ Thị Thanh Vân làm chủ nhiệm. Thông qua việc nghiên cứu cụ thể các nội dung về việc thu hồi đất trước quy hoạch và chính sách đền bù, cùng với kết quả tổng kết thi hành Luật Đất đai tại địa phương do Bộ Tài nguyên và Môi trường tổ chức năm 2010, 2011 (mà tác giả đề tài này là thành viên Tổ giúp việc), đề tài đã làm rõ thực trạng vướng mắc trong tổ chức thực hiện thu hồi đất, bồi thường, hỗ trợ, tái định cư để làm cơ sở đề xuất các nội dung cần hoàn thiện.
Đề tài “Nghiên cứu cơ sở thực tiễn và lý luận của việc giao đất có thu tiền sử dụng đất để tạo vốn xây dựng cơ sở hạ tầng” do Ths. Hoàng Ngọc Phương làm chủ nhiệm đã tổng hợp thực trạng trong việc thực hiện cơ chế thu hồi đất để giao đất tạo vốn xây dựng cơ sở hạ tầng, bổ sung nghiên cứu toàn diện về các nội dung thu hồi đất, giao đất, cho thuê đất, chuyển mục đích sử dụng đất qua các thời kỳ để có cơ sở đề xuất hoàn thiện các quy định pháp luật hiện hành.
Đề tài cấp bộ “Nghiên cứu thực trạng và đề xuất giải pháp hoàn thiện cơ chế hoạt động và tổ chức trung tâm phát triển quỹ đất” do KS. Đào Công Hòa làm chủ nhiệm. Đề tài đã nghiên cứu, bổ sung thực trạng quản lý quỹ đất sau khi thu hồi, phát hiện tình trạng vướng mắc trong xử lý các dự án chậm đưa đất vào sử dụng để đề xuất hướng khắc phục.
Đề tài cấp bộ “Lý luận và thực tiễn chế định sở hữu đất đai” do TS. Đinh Xuân Thảo làm chủ nhiệm; Đề tài cấp cơ sở “Nghiên cứu thực trạng và đề xuất giải pháp nâng cao hiệu quả đấu giá quyền sử dụng đất trong quá trình đô thị hóa” do Ths. Phùng Ngọc Phương làm chủ nhiệm; Dự án “Tạo quỹ đất nhằm phục vụ mục tiêu tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất” do Tổng cục Quản lý đất đai chủ trì thực hiện năm 2009-2010; Dự án rà soát các luật liên quan đến đầu tư xây dựng cơ bản do Phòng Thương mại Việt Nam,VCCI tổ chức năm 2010.
Bên cạnh các nguồn tài liệu trên, kết quả tổng kết thi hành Luật Đất đai, Nghị quyết số 26/NQ-TW của Ban Chấp hành Trung ương Đảng khoá IX về tiếp tục đổi mới chính sách, pháp luật đất đai trong thời kỳ đẩy mạnh công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước đã được sử dụng để làm thông tin đầu vào chính thống trong đề tài này, đặc biệt là nội dung liên quan đến công tác thu hồi đất, giao đất, cho thuê đất, chuyển mục đích sử dụng đất. Kế thừa kết quả nghiên cứu của các nhà quản lý, chuyên gia, nhà khoa học tham gia các Hội thảo báo cáo tổng kết thi hành Luật Đất đai, Nghị quyết số 26/NQ-TW, như: Hội thảo quốc tế để so sánh kinh nghiệm của một số nước liên quan, đặc biệt là trình tự hành chính thực hiện chuyển đất nông nghiệp sang làm các dự án đầu tư phi nông nghiệp tại Hàn Quốc (gần giống như trình tự thu hồi đất của nước ta).
Kế thừa kết quả nghiên cứu của các nhà quản lý, chuyên gia, nhà khoa học trong Báo cáo khoa học kỷ yếu 65 năm thành lập ngành quản lý đất đai của Bộ Tài nguyên và Môi trường, các Báo cáo kỷ yếu Hội thảo về hoàn thiện chính sách pháp luật về đất đai do Viện Nghiên cứu lập pháp Quốc hội tổ chức tại Hải Phòng năm 2011, tại Lạng Sơn và Thừa Thiên Huế năm 2012 để hệ thống hóa thực trạng công tác thu hồi đất, giao đất, cho thuê đất, chuyển mục đích sử dụng đất làm cơ sở đề xuất giải pháp khắc phục những hạn chế trong công tác này.
Tuy nhiên, cho đến nay chưa có dự án, đề tài, công trình khoa học nào tập trung nghiên cứu, đánh giá sâu về các quy định về cơ chế giao đất, cho thuê đất gắn với tình hình thực tế thực hiện tại các địa phương, chưa làm rõ những vướng mắc, khó khăn, tác động, ảnh hưởng của việc giao đất, cho thuê đất đối với yêu cầu quản lý Nhà nước về đất đai và phát triển thị trường bất động sản. Vì vậy, khi nghiên cứu đề tài này, nhóm tác giả mong muốn qua việc nghiên cứu cơ sở lý luận và thực tiễn tình hình giao đất, cho thuê đất, đề tài đề xuất các giải pháp nhằm hoàn thiện pháp luật về đất đai, đảm bảo sự ổn định, phát triển lành mạnh và bền vững của nền kinh tế vĩ mô cũng như thị trường bất động sản trước những biến động của nền kinh tế hiện nay.

2.2. Tình hình nghiên cứu nước ngoài
Nghiên cứu tài liệu nước ngoài về pháp luật giao đất, cho thuê đất là điều cần thiết, qua đó giúp đề tài có thêm căn cứ để so sánh, đánh giá các quy định pháp luật của một số nước về vấn đề này. Tuy nhiên, do thời gian và nguồn kinh phí có hạn, trong phạm vi của đề tài khoa học cấp cơ sở về pháp luật giao đất, cho thuê đất, đề tài chỉ nghiên cứu tài liệu nước ngoài thông qua các báo cáo của các đoàn chuyên gia Việt Nam đi nghiên cứu ở nước ngoài như: Báo cáo của đoàn nghiên cứu khảo sát về chính sách, pháp luật đất đai của Trung Quốc của Ban Kinh tế Trung ương; Báo cáo của đoàn nghiên cứu khảo sát về chính sách, pháp luật đất đai của Đài Loan của Ban chỉ đạo Trung ương; Tài liệu Hội thảo “Kinh nghiệm quốc tế về một số nội dung sửa đổi Luật Đất đai năm 2003” do Tổng cục Quản lý đất đai, Cơ quan Phát triển Quốc tế Australia (AUSAID), Bộ Phát triển Quốc tế Anh (DFID) phối hợp tổ chức ngày 13/12/2012 tại Hà Nội. Bên cạnh đó, đề tài cũng nghiên cứu pháp luật đất đai của một số nước được dịch ra tiếng Việt như Luật quản lý đất đai của Trung Quốc (2004); Luật về thu hồi đất cho các công trình công cộng (2009) của Hàn Quốc; đạo luật thu hồi đất đai của Ấn Độ; Đạo luật quản lý đất đai của Úc, .Đây là nguồn tài liệu quý giá về nét đặc thù trong pháp luật về đất đai của một số nước trên thế giới, trong đó có những quy định về giao đất, cho thuê đất. Trên cơ sở đó, đề tài đánh giá và rút ra những kinh nghiệm cho Việt Nam có thể tiếp thu một số quy định về vấn đề này.
3. Mục tiêu, nhiệm vụ nghiên cứu
Đề tài đi sâu nghiên cứu các vấn đề lý luận chung pháp luật về giao đất, cho thuê đất, tìm hiểu thực trạng pháp luật về giao đất, cho thuê đất ở nước ta. Qua đó, đề tài đề xuất các giải pháp nhằm hoàn thiện chính sách pháp luật về giao đất, cho thuê đất theo hướng đảm bảo quyền của người được giao đất, cho thuê đất, bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của Nhà nước, điều chỉnh nguồn cung hàng hóa cho thị trường bất động sản, góp phần phát triển thị trường bất động sản ở Việt Nam hiện nay.
4. Phạm vi nghiên cứu
Đề tài nghiên cứu, phân tích hệ thống pháp luật về giao đất, cho thuê đất từ khi có Luật Đất đai năm 1993 và các quy định của pháp luật hiện hành về vấn đền này.
Đề tài nghiên cứu thực trạng công tác về giao đất, cho thuê đất ở nước ta hiện nay. Trên cơ sở đó, nhóm tác giả đề xuất giải pháp nhằm hoàn thiện hệ thống pháp luật về đất đai, trong đó có các quy định về giao đất, cho thuê đất, bảo đảm hài hòa lợi ích của người sử dụng đất, nhà đầu tư và Nhà nước.
5. Phương pháp nghiên cứu
Bằng các phương pháp nghiên cứu khoa học như phương pháp triết học duy vật biện chứng và lịch sử, hệ thống hóa và phân tích hệ thống những vấn đề lý luận, tổng hợp và mô hình hóa, diễn dịch và qui nạp, thống kê và chỉ số nhóm, tác giả đã hoàn thành kết quả nghiên cứu. Cụ thể: Phương pháp phân tích, tổng hợp số liệu, dữ liệu thu thập được từ Sở Tài nguyên Môi trường một số tỉnh, thành phố, tại một số đơn vị thuộc Tổng Cục quản lý đất đai – Bộ Tài nguyên và Môi trường để đánh giá, phân tích thực trạng công tác giao đất, cho thuê đất ở nước ta; Phương pháp so sánh được sử dụng để đối chiếu các quy định pháp luật, tìm ra các điểm bất cập, chưa phù hợp, chưa thống nhất trong hệ thống pháp luật về giao đất, cho thuê đất với thực tiễn thi hành
6. Kết cấu, bố cục của Đề tài.
Ngoài phần mở đầu, kết luận, phụ lục và tài liệu tham khảo, nội dung đề tài gồm 3 chương:
Chương 1: Một số vấn đề lý luận về pháp luật giao đất, cho thuê đất
Chương 2: Thực trạng pháp luật về giao đất, cho thuê đất ở nước ta.
Chương 3: Một số giải pháp hoàn thiện pháp luật về giao đất, cho thuê đất ở nước ta.


MỤC LỤC
MỞ ĐẦU 3
Chương I – MỘT SỐ VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ PHÁP LUẬT GIAO ĐẤT, CHO THUÊ ĐẤT . 9
1. Khái niệm pháp luật giao đất, cho thuê đất . 9
1.1. Khái niệm giao đất, cho thuê đất .9
1.2. Khái niệm pháp luật giao đất, cho thuê đất . 12
2. Nội dung pháp luật về giao đất, cho thuê đất 12
2.1. Căn cứ giao đất, cho thuê đất . 12
2.2. Hình thức giao đất, cho thuê đất 13
2.3. Thẩm quyền giao đất, cho thuê đất 14
2.4. Thời hạn giao đất, cho thuê đất . 14
2.5. Quy trình, thủ tục giao đất, cho thuê đất . 15
2.6. Về giá đất . 16
3. Pháp luật về giao đất, cho thuê đất một số nước trên thế giới – Kinh nghiệm Việt Nam có thể tiếp thu 17
3.1. Pháp luật về giao đất, cho thuê đất của Trung Quốc 17
3.2. Pháp luật về đất đai của Đài Loan 19
3.3. Pháp luật về thu hồi, bồi thường và định giá đất của một số nước . 21
3.4. Kinh nghiệm pháp luật về giao đất, cho thuê đất Việt Nam có thể tiếp thu 40
CHƯƠNG II – THỰC TRẠNG PHÁP LUẬT VỀ GIAO ĐẤT, CHO THUÊ ĐẤT Ở NƯỚC TA HIỆN NAY 42
1. Tổng quan pháp luật về giao đất, cho thuê đất ở nước ta . 42
1.1. Pháp luật về giao đất, cho thuê đất giai đoạn trước khi có Luật Đất đai năm 2003 . 42
1.2. Pháp luật về giao đất, cho thuê đất từ khi có Luật Đất đai năm 2003 đến nay . 45
2. Thực trạng thi hành pháp luật về giao đất, cho thuê đất ở nước ta hiện nay 46
2.1. Về căn cứ giao đất, cho thuê đất 46
2.2. Về hình thức giao đất, cho thuê đất . 52
2.3. Về thời hạn giao đất, cho thuê đất . 55
2.4. Về thẩm quyền giao đất, cho thuê đất 58
2.5. Về giá đất khi giao đất, cho thuê đất 60
2.6. Về trình tự, thủ tục giao đất, cho thuê đất 62
2.7. Pháp luật về giao đất, cho thuê đất đối với một số trường hợp đặc biệt 65
3. Đánh giá chung pháp luật về giao đất, cho thuê đất 91
3.1. Ưu điểm 91
3.2. Hạn chế, bất cập 93
3.3. Nguyên nhân 95
CHƯƠNG 3- MỘT SỐ GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN PHÁP LUẬT VỀ GIAO ĐẤT, CHO THUÊ ĐẤT 97
1. Sửa đổi Luật Đất đai và các văn bản hướng dẫn thi hành luật 97
1.1. Về căn cứ giao đất, cho thuê đất . 97
1.2. Về hình thức giao đất, cho thuê đất 98
1.3. Về phương thức thực hiện giao đất, cho thuê đất 98
1.4. Về thời hạn giao đất, cho thuê đất 99
1.5. Về thẩm quyền giao đất, cho thuê đất . 100
1.6. Hạn mức giao đất, cho thuê đất 100
1.7. Về giá đất khi giao đất, cho thuê đất . 100
2. Sửa đổi, bổ sung các luật có liên quan 101
3. Bổ sung thêm các quy định mới nhằm giải quyết các vấn đề do lịch sử để lại liên quan đến giao đất, cho thuê đất 102
3.1. Về giao đất nông nghiệp cho hộ gia đình, cá nhân trực tiếp sản xuất nông nghiệp . 102
3.2. Về giao đất, cho thuê đất đối với doanh nghiệp Nhà nước 103
3.3. Khắc phục tình trạng chậm đưa đất vào sử dụng đất sau khi được giao đất, cho thuê đất để sản xuất kinh doanh 103
3.4. Về giao đất, cho thuê đất đối với đất bãi bồi ven sông, ven biển . 105
3.5. Về giao đất ở, đất sản xuất cho đồng bào dân tộc thiểu số 106
KẾT LUẬN 108
TÀI LIỆU THAM KHẢO 109
PHỤ LỤC