Tài liệu Pháp luật điều chỉnh hoạt động ban hành văn bản qui phạm pháp luật trong sự nghiệp đổi mới ở nước ta

1. Pháp luật điều chỉnh hoạt động ban hành văn bản quy phạm pháp luật trước năm 1986
Trước năm 1986, trong hệ thống pháp
luật Việt Nam đã có những quy định điều chỉnh hoạt động ban hành văn bản quy phạm pháp luật. Có thể khái quát một số điểm cơ bản về pháp luật điều chỉnh hoạt động ban hành văn bản quy phạm pháp luật của nước ta trong giai đoạn này như sau:
Thứ nhất, pháp luật điều chỉnh hoạt động
ban hành văn bản quy phạm pháp luật của nước ta mặc dù đã được chú trọng nhưng vẫn còn ở mức độ rất khiêm tốn, chưa có văn bản riêng quy định một cách cụ thể về thẩm quyền và trình tự ban hành văn bản quy phạm pháp luật. Ngoài những quy định về thẩm quyền ban hành các loại văn bản của các cơ quan nhà nước trong hiến pháp và các đạo luật về tổ chức bộ máy nhà nước, cơ sở pháp lí chủ yếu cho hoạt động ban hành văn bản quy phạm pháp luật là Điều lệ về chế độ công văn giấy tờ ban hành kèm theo Nghị định số 142-CP ngày 28/9/1963 của Hội đồng Chính phủ; Thông tư số 02/BT ngày 11/1/1982 của Bộ trưởng Tổng thư kí Hội đồng bộ trưởng hướng dẫn những điều chi tiết để thực hiện thống nhất việc xây dựng và ban hành văn bản trong các cơ quan thuộc Hội đồng bộ trưởng và uỷ ban nhân dân các tỉnh, thành phố trực





thuộc trung ương và cấp tương đương. Trong đó, Nghị định số 142-CP ngày 28/9/1963 chỉ tập trung điều chỉnh các vấn đề chung về công văn giấy tờ nói chung chứ không quy định riêng về văn bản quy phạm pháp luật, Thông tư 02/BT ngày 11/1/1982 chỉ có một số quy định liên quan đến các văn bản quy phạm pháp luật.
Thứ hai, các quy định của pháp luật điều chỉnh hoạt động ban hành văn bản quy phạm pháp luật chủ yếu tập trung vào hoạt động ban hành văn bản quy phạm pháp luật của các cơ quan hành chính nhà nước; trình tự, thủ tục ban hành các văn bản luật và pháp lệnh hầu như chưa được quy định rõ ràng. Luật tổ chức Hội đồng bộ trưởng năm 1981 có một số quy định về thẩm quyền ban hành văn bản của Hội đồng bộ trưởng, Chủ tịch Hội đồng bộ trưởng và các bộ trưởng; Thông tư số 02/BT nêu trên chỉ quy định những vấn đề liên quan đến việc ban hành các văn bản của các cơ quan thuộc Hội đồng bộ trưởng và uỷ ban nhân dân các tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương và cấp tương đương. Pháp luật trong thời kì này chỉ có một số quy định liên quan đến thẩm quyền ban hành và thủ tục thông qua luật và pháp lệnh được quy định trong hiến pháp, Luật tổ chức Quốc hội.





Trong đó, những quy định đáng chú ý là các quy định trong hiến pháp về ban hành và sửa đổi hiến pháp (Điều 70 Hiến pháp năm 1946; Điều 112 Hiến pháp năm 1959; Điều 147
Hiến pháp năm 1980) và các quy định trong hiến pháp về thẩm quyền ban hành các văn bản luật và pháp lệnh.
Thứ ba, các quy định của pháp luật về ban hành văn bản quy phạm pháp luật chủ yếu tập trung vào vấn đề thẩm quyền và hình thức của văn bản chứ không chú trọng đối với các vấn đề liên quan đến trình tự, thủ tục ban hành văn bản quy phạm pháp luật. Nghiên cứu các quy định trong hiến pháp và các luật tổ chức bộ máy nhà nước về hoạt động ban hành văn bản quy phạm pháp luật này cho thấy hầu hết các quy định này thường chỉ xác định tên gọi và cơ quan ban hành. Có rất ít các quy định liên quan đến thủ tục thông qua các đạo luật hoặc nghị quyết của Quốc hội. Ví dụ, trong các bản Hiến pháp thường chỉ có một số điều khoản quy định về vấn đề ban hành các đạo luật và các sắc lệnh/pháp lệnh cũng như một số văn bản dưới luật khác (Điều 29 và Điều 49 Hiến pháp năm 1946; Điều 48 Hiến pháp năm 1959; Điều 87 Hiến pháp năm 1980). Thông tư số 02/BT cũng chỉ quy định về tên gọi và nội dung chủ yếu của các văn bản pháp quy chứ không quy định trình tự và thủ tục ban hành.
Thứ tư, chưa có sự phân biệt rõ ràng văn bản quy phạm pháp luật với các loại văn bản mang tính chất pháp lí khác. Trong hiến pháp, các luật về tổ chức nhà nước và các văn bản dưới luật khác chưa đưa ra được định nghĩa về văn bản quy phạm pháp luật



mà chỉ quy định các tên gọi các văn bản một cách chung chung chứ không xác định cụ thể văn bản nào là văn bản quy phạm pháp luật. Trong Thông tư số 02/BT, có thuật ngữ “văn bản pháp quy” nhưng Thông tư này lại không làm rõ khái niệm “văn bản pháp quy”. Dựa vào các quy định trong Thông tư này thì văn bản quy phạm pháp luật chỉ là một loại văn bản pháp quy. Nói cách khác, theo các quy định trong Thông tư thì không thể đồng nhất văn bản quy phạm pháp luật với văn bản pháp quy. Một số văn bản theo thông tư này được đưa vào nhóm văn bản pháp quy nhưng nội dung có thể là một văn bản áp dụng pháp luật. Chẳng hạn, điểm 1 mục C của Thông tư số 02/BT quy định về quyết định của bộ trưởng như sau: “Quyết định dùng để ban hành các chế độ, thể lệ thuộc lĩnh vực công tác của ngành; quy định việc thành lập, giải thể hoặc quy định nhiệm vụ, quyền hạn, tổ chức bộ máy của các cơ quan, đơn vị thuộc quyền; bổ nhiệm, khen thưởng, kỉ luật cán bộ, nhân viên trong ngành; phê duyệt các kế hoạch, các phương án kinh tế, kĩ thuật, nhiệm vụ công tác, giải quyết việc cấp phát vật tư, tiền vốn, lao động, phương tiện và các công việc khác .”. Như vậy, xét về nội dung, quyết định của bộ trưởng vừa có thể là văn bản quy phạm pháp luật (trong trường hợp dùng để ban hành các chế độ, thể lệ thuộc lĩnh vực công tác của ngành) và có thể là văn bản cá biệt (trong trường hợp được sử dụng để bổ nhiệm, khen thưởng, kỉ luật cán bộ .) nhưng lại được xếp vào nhóm văn bản pháp quy trong Thông tư này.