Tiến Sĩ Phân tích chính sách hỗ trợ phát triển doanh nghiệp trên địa bàn tỉnh Nghệ An

LUẬN ÁN TIẾN SĨ


NĂM 2015
MỤC LỤC
PHẦN 1. MỞ ĐẦU 1
1.1 Tính cấp thiết của đề tài nghiên cứu 1
1.2 Mục tiêu nghiên cứu của đề tài 4
1.3 Các câu hỏi nghiên cứu 5
1.4 Đối tượng và phạm vi nghiên cứu của đề tài 5
1.5 Đóng góp của luận án 6
PHẦN 2. TỔNG QUAN VỀ PHÂN TÍCH CHÍNH SÁCH HỖ TRỢ PHÁT TRIỂN
DOANH NGHIỆP 7
2.1 Cơ sở lý luận về phân tích chính sách hỗ trợ phát triển doanh nghiệp 7
2.1.1 Khái niệm chính sách hỗ trợ và phân tích chính sách hỗ trợ doanh nghiệp 7
2.1.2 Vai trò của phân tích chính sách hỗ trợ phát triển doanh nghiệp 13
2.1.3 Đặc điểm phân tích chính sách hỗ trợ phát triển doanh nghiệp 15
2.1.4 Nội dung phân tích chính sách hỗ trợ phát triển doanh nghiệp 16
2.1.5 Phương pháp luận về phân tích chính sách hỗ trợ phát triển doanh nghiệp 20
2.1.6 Các nhân tố ảnh hưởng đến hiệu lực, kết quả và hiệu quả của chính sách hỗ
trợ phát triển doanh nghiệp 24
2.2 Cơ sở thực tiễn về hoạch định, triển khai thực hiện chính sách hỗ trợ phát
triển doanh nghiệp 30 2.2.1 Kinh nghiệm hoạch định, triển khai thực hiện chính sách hỗ trợ phát triển
doanh nghiệp của một số nước trên thế giới 30
2.2.2 Kinh nghiệm hoạch định, triển khai thực hiện chính sách hỗ trợ phát triển
DN của một số tỉnh ở Việt Nam 33
2.2.3 Bài học kinh nghiệm về chính sách hỗ trợ phát triển doanh nghiệp cho tỉnh
Nghệ An 38
PHẦN 3. PHƯƠNG PHÁP NGHIÊN CỨU 41
3.1 Đặc điểm địa bàn nghiên cứu 41
3.1.1 Điều kiện tự nhiên tỉnh Nghệ An 41
3.1.2 Về kinh tế - xã hội tỉnh Nghệ An 41
3.2 Phương pháp tiếp cận và khung phân tích 44
3.2.1 Phương pháp tiếp cận 44
3.2.2 Khung phân tích 45
3.3 Phương pháp chọn mẫu khảo sát 47
3.4 Phương pháp thu thập thông tin, số liệu 49
3.4.1 Thu thập thông tin, số liệu đã công bố 49
3.4.2 Thu thập thông tin, số liệu mới 50
3.5 Phương pháp tổng hợp thông tin và xử lý số liệu 52
3.6 Phương pháp phân tích thông tin 52
3.6.1 Phương pháp thống kê kinh tế 52
3.6.2 Phương pháp cho điểm 53
3.6.3 Phương pháp đánh giá tác động 54
3.7 Hệ thống chỉ tiêu phân tích chính sách hỗ trợ phát triển doanh nghiệp 55
3.7.1 Nhóm chỉ tiêu thể hiện mục tiêu, nội dung chính sách 55
3.7.2 Các chỉ tiêu phân tích quá trình thực thi và kết quả thực thi chính sách 55
3.7.3 Các chỉ tiêu phân tích tác động của chính sách đến sự phát triển doanh nghiệp 56
3.7.4 Các chỉ tiêu phân tích công tác hoàn thiện chính sách 58
PHẦN 4. KẾT QUẢ NGHIÊN CỨU PHÂN TÍCH CHÍNH SÁCH HỖ TRỢ PHÁT
TRIỂN DOANH NGHIỆP TRÊN ĐỊA BÀN TỈNH NGHỆ AN 60
4.1 Phân tích mục tiêu, nội dung chính sách hỗ trợ phát triển doanh nghiệp trên
địa bàn tỉnh Nghệ An 60 4.1.1 Tổng quan về chính sách hỗ trợ phát triển doanh nghiệp trên địa bàn tỉnh
Nghệ An 60
4.1.2 Chính sách hỗ trợ lãi suất 61
4.1.3 Chính sách miễn, giảm, gia hạn thuế 64
4.1.4 Chính sách hỗ trợ khoa học công nghệ 66
4.2 Tình hình triển khai thực thi chính sách hỗ trợ phát triển doanh nghiệp ở
tỉnh Nghệ An 67
4.2.1 Công tác chuẩn bị triển khai chính sách 67
4.2.2 Công tác phổ biến tuyên truyền chính sách 72
4.2.3 Tổ chức thực hiện chính sách 74
4.2.4 Công tác duy trì chính sách 77
4.2.5 Công tác giám sát, kiểm tra, đánh giá công tác thực thi chính sách 79
4.2.6 Công tác điều chỉnh chính sách 82
4.2.7 Kết quả thực thi chính sách hỗ trợ phát triển doanh nghiệp 87
4.3 Tác động của chính sách hỗ trợ phát triển doanh nghiệp trên địa bàn tỉnh
Nghệ An 95
4.3.1 Tác động đến sự phát triển của doanh nghiệp tỉnh Nghệ An 95
4.3.2 Tác động đến sự phát triển kinh tế - xã hội ở tỉnh Nghệ An 108
4.4 Các nhân tố ảnh hưởng đến hiệu lực, kết quả và hiệu quả của chính sách hỗ
trợ phát triển doanh nghiệp ở tỉnh Nghệ An 112
4.4.1 Các nhân tố liên quan đến hoạch định, ban hành chính sách 113
4.4.2 Các nhân tố liên quan đến công tác thực thi chính sách 120
4.4.3 Năng lực và trách nhiệm của các doanh nghiệp thụ hưởng 125
4.4.4 Bối cảnh tự nhiên, kinh tế - xã hội 128
PHẦN 5. GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN CHÍNH SÁCH HỖ TRỢ PHÁT TRIỂN
DOANH NGHIỆP Ở TỈNH NGHỆ AN 131
5.1 Quan điểm, định hướng về chính sách hỗ trợ phát triển doanh nghiệp của
tỉnh Nghệ An 131
5.1.1 Quan điểm 131
5.1.2 Định hướng 131
5.2 Giải pháp hoàn thiện chính sách hỗ trợ phát triển doanh nghiệp ở tỉnh Nghệ An 134
5.2.1 Giải pháp cho công tác hoạch định và ban hành chính sách 134
5.2.2 Giải pháp cho công tác thực thi chính sách 138
5.2.3 Giải pháp đối với đối tượng thụ hưởng chính sách 141
PHẦN 6. KẾT LUẬN VÀ KIẾN NGHỊ 146
6.1 Kết luận 146
6.2 Kiến nghị 147
Danh mục các công trình đã công bố 150
Tài liệu tham khảo 151
Phụ lục 157
PHẦN 1. MỞ ĐẦU
1.1. TÍNH CẤP THIẾT CỦA ĐỀ TÀI NGHIÊN CỨU
Ở bất kỳ quốc gia nào Chính phủ cũng đóng vai trò quan trọng đối với sự
tăng trưởng và phát triển kinh tế của đất nước. Vai trò của Chính phủ được thể
hiện rõ trong các chính sách định hướng và điều tiết kinh tế vĩ mô của nền kinh
tế. Tuy nhiên, mức độ tác động của các chính sách của Chính phủ không hoàn
toàn giống nhau đối với mọi loại hình kinh tế, từng vùng miền, thậm chí là từng
doanh nhiệp thụ hưởng.
Từ những tháng cuối năm 2007 và đầu năm 2008, tình hình kinh tế thế giới
có những biến động tiêu cực do cuộc khủng hoảng tài chính, tất cả các quốc gia
đều không tránh khỏi tác động bất lợi này. Tuy nhiên, các quốc gia khác nhau chịu
tác động của khủng hoảng khác nhau bởi độ mở khác nhau của các nền kinh tế.
Thời điểm đó, nền kinh tế Việt Nam không những phải gánh chịu tác động
của cơn bão lạm phát cao trong nước mà còn đối mặt với những ảnh hưởng nặng
nề từ cuộc khủng hoảng tài chính toàn cầu và suy thoái trầm trọng của nền kinh
tế thế giới. Tình hình kinh tế tài chính của Việt Nam bắt đầu diễn biến xấu từ quý
IV năm 2008, tăng trưởng kinh tế so với cùng kỳ năm trước của quý 1 năm 2009
sụt giảm nghiêm trọng, từ 15,8% vào quý 3 năm 2008, xuống 14,1% vào quý 4
và chỉ còn 2,9% vào quý 1 năm 2009 (Ủy ban Kinh tế của Quốc hội, 2011). Điều
này đã ảnh hưởng đến hoạt động của các thành viên trong nền kinh tế, đặc biệt là
các DN - thành viên rất quan trọng đối với kinh tế Việt Nam nói chung và tỉnh
Nghệ An nói riêng trong việc thúc đẩy phát triển kinh tế, tạo việc làm, cung cấp
đa dạng các sản phẩm và dịch vụ, thu hút nguồn vốn nhàn rỗi trong dân cư, góp
phần thúc đẩy chuyển dịch cơ cấu kinh tế Vì vậy cần có các chính sách hỗ trợ
phát triển DN, đặc biệt trong điều kiện hàng loạt các DN đứng trước khó khăn do
ảnh hưởng biến động kinh tế thế giới, suy thoái kinh tế (Võ Đức Toàn, 2012).
Phát triển các DN, đặc biệt là DNNVV là một mục tiêu trọng tâm của các
nền kinh tế nhằm phát huy mọi nguồn lực cho phát triển. Tuy nhiên, đứng trước
những biến động kinh tế, đương đầu với sự cạnh tranh khốc liệt. Chỉ bằng sự nỗ
lực đơn lẻ của chính DN thì khó có thể thành công mà cần có sự hỗ trợ tích cực
của nhà nước trong chính sách phát triển, qua đó khắc phục những hạn chế, tồn tại, tạo điều kiện thuận lợi, rõ ràng và minh bạch nhằm khuyến khích các DN
phát triển (Nguyễn Thế Bính, 2013).
Nghệ An mặc dù là trung tâm kinh tế của vùng Bắc Trung bộ, nhưng với
các trở ngại của DN tại địa phương như công nghệ lạc hậu, đội ngũ cán bộ quản
lý và trình độ của người lao động chưa đáp ứng được yêu cầu, khả năng tiếp cận
nguồn tín dụng kém, đặc biệt là thiếu sự liên kết, hợp tác trong hoạt động và phát
triển doanh nghiệp . cộng với ảnh hưởng của suy thoái kinh tế đã khiến cho hoạt
động sản xuất kinh doanh của các DN ở Nghệ An gặp rất nhiều khó khăn. Thực
tế trong thời gian qua, không ít DN của tỉnh đã không “đủ sức” để đứng vững
trên thị trường, phải chấp nhận thu hẹp sản xuất, hoạt động không hiệu quả
và dẫn đến tình trạng thua lỗ, giải thể DN. Năm 2011 trên địa bàn tỉnh có 785
DN đã giải thể, 590 DN chưa giải thể, nhưng đã đóng mã số thuế, có 28 DN
thông báo ngừng hoạt động (Hoàng Vĩnh, 2011).
Trong bối cảnh đó, hàng loạt chính sách của Chính phủ Việt Nam và tỉnh
Nghệ An đã được ban hành, bổ sung và sửa đổi kịp thời nhằm góp phần tích cực
đưa nền kinh tế Việt Nam vượt qua giai đoạn khó khăn nhất. Người lao động,
doanh nghiệp luôn được quan tâm bằng nhiều chính sách hỗ trợ như vay vốn lãi
suất ưu đãi (Quyết định 131/QĐ-TTg ngày 23 tháng 01 năm 2009; Quyết định
433/QĐ-TTg ngày 4/4/2009; Quyết định 579/QĐ-TTg ), tạo công ăn việc
làm, hỗ trợ mặt bằng (Quyết định 15/2009/QĐ-UBND ngày 15/1/2009 của
UBND tỉnh Nghệ An), hỗ trợ khoa học, kỹ thuật (Quyết định 10/2009/QĐUBND
ngày 15/1/2009 của UBND tỉnh Nghệ An) phần nào đã giúp DN đứng
vững và phát triển trên thị trường, làm giảm chênh lệch mức sống giữa các hộ
giàu - nghèo; an ninh chính trị được giữ vững.
Tuy nhiên, trong quá trình ban hành và thực thi chính sách hỗ trợ phát triển
DN đã nảy sinh nhiều vấn đề bất cập cần quan tâm giải quyết. Trên thực tế các
chính sách hỗ trợ chưa thật sự khuyến khích sự phát triển của các DN, một bộ phận
không nhỏ DN vẫn không tiếp cận được với các chính sách hỗ trợ, hơn nữa đối với
các DN tiếp cận được thì tác động của chính sách cũng chưa được đánh giá một
cách thấu đáo. Trong quá trình thực hiện, các chính sách còn bộc lộ nhiều nhược
điểm cần phải được tiếp tục đổi mới và hoàn thiện (Nguyễn Đình Long và
Nguyễn Hoài Nam, 2011). Vì vậy, việc phân tích các chính sách hỗ trợ của chính
phủ một cách toàn diện từ khâu hoạch định, thực thi, đến kết quả và tác động là
rất cần thiết để có thể chỉ ra những vấn đề cần hoàn thiện của mỗi chính sách.

Thời gian qua, đã có một số công trình khoa học nghiên cứu được công bố
đề cập các vấn đề về chính sách hỗ trợ DN, chính sách kích cầu nền kinh tế và
tác động của nó như: i) Trung tâm nghiên cứu và hỗ trợ pháp lý (2001) với
nghiên cứu “Chính sách, pháp luật và một số giải pháp hỗ trợ DNNVV ngoài
quốc doanh”, nghiên cứu đã chỉ ra một số vấn đề cơ bản về phát triển DNNVV,
thực trạng các DNNVV ở Việt Nam và các chính sách liên quan đến vấn đề phát
triển DNNVV ở Việt Nam; chỉ ra được một số tác động của khung khổ chính
sách hiện hành đối với DNNVV và một số kiến nghị đối với việc hoạch định
chính sách; ii) Nguyễn Mạnh Hùng (2012) với đề tài “Tác động của chính sách tài
chính - tiền tệ đến tình hình tài chính của doanh nghiệp dệt may Việt Nam”. Theo
tác giả, chính sách tài chính - tiền tệ là công cụ điều tiết kinh tế vĩ mô có tầm quan
trọng hàng đầu của Nhà nước trong nền kinh tế thị trường. Chính sách tài chính
tiền tệ không chỉ tác động tới các biến số chủ yếu của nền kinh tế như tăng trưởng
kinh tế, lạm phát và thất nghiệp, mà còn trực tiếp tác động tới mỗi chủ thể trong
nền kinh tế; iii) Đinh Tuấn Minh và cs. (2010) thuộc Trung tâm nghiên cứu kinh
tế và chính sách, Trường Đại học Kinh tế, Đại học Quốc gia Hà Nội, Ảnh hưởng
của chính sách hỗ trợ lãi suất đối với hoạt động của các doanh nghiệp, tác giả chỉ
ra rằng chính sách hỗ trợ lại suất 4%, đã giúp các doanh nghiệp giải quyết được
sự khan hiếm vốn lưu động, mạnh dạn vay vốn sản xuất, mở rộng đầu tư, và nhờ
đó đạt được kết quả kinh doanh khả quan hơn. Tuy nhiên, nghiên cứu cũng cho
thấy tác động của gói hỗ trợ kinh tế đối với doanh nghiệp không thực sự lớn.
Trong thời gian tới Nhà nước cần có các điều chỉnh về mặt cơ chế cũng như cách
thức thực thi; iv) Chuyên đề nghiên cứu khoa học “Đánh giá tác động của gói
kích thích kinh tế tại Việt Nam” của Ủy ban Kinh tế của Quốc hội (2011), đã
tổng hợp các chính sách được ban hành với tên gọi gói kích thích kinh tế tại Việt
Nam, kết quả triển khai và tác động của chính sách đến các doanh nghiệp và toàn
bộ nền kinh tế. Đồng thời nghiên cứu cũng so sánh các chính sách hỗ trợ kinh tế
của một số nước, phân tích những tồn tại để rút ra bài học kinh nghiệm cho Việt
Nam; v) Đỗ Thiên Anh Tuấn (2010), “Bài học từ hỗ trợ lãi suất”, đã đưa ra một
cách tiếp cận vi mô để phân tích hiệu quả của chính sách hỗ trợ lãi suất 4% vay
vốn lưu động phục vụ sản xuất kinh doanh trong năm 2009. Qua đó cho thấy
không phải ngẫu nhiên mà ít quốc gia áp dụng chính sách này. Mỗi chính sách
của chính phủ đều có những khoảng cách giữa mục tiêu mong muốn và thực tế
đạt được. Bên cạnh một số kết quả tích cực đã đạt được thì còn nhiều hệ quả mà
ngay khi thiết kế chính sách, người làm chính sách cũng không thể lường trước
hết được, gây tốn kém nguồn lực cho xã hội. Điều đáng lưu ý mà nghiên cứu này đưa ra là chính sách hỗ trợ lãi suất gây ra những mất mát vô ích mà cả doanh
nghiệp và ngân hàng đều không nhận được; vi) Chad and Cox (2008), với nghiên
cứu Chính sách kinh tế đối với nền kinh tế suy thoái: Các nguyên tắc thực hiện
đối với kích thích tài khóa, Trung tâm Ngân sách và chính sách ưu tiên (Center
on Budget and Policy Priorites) đã đưa ra các nguyên tắc cần thiết đối với gói
kích thích nền kinh tế, trong đó có ba nguyên tắc quan trọng đó là: kích thích
phải đúng lúc, đúng đối tượng và không nên ảnh hưởng đến tăng trưởng kinh tế
dài hạn. Đồng thời nghiên cứu cũng đưa ra một số khuyến nghị về các giải pháp
trong khủng hoảng, bao gồm tăng bảo hiểm thất nghiệp, phát các phiếu mua hàng
hay viện trợ của chính phủ là những kích thích hiệu quả. Ngược lại, việc cắt giảm
thuế thu nhập, thuế đánh trên lợi tức vốn hay cổ tức, mở rộng cắt giảm thuế sau
năm 2010 hay các dự án đầu tư cở sở hạ tầng mới là biện pháp kích thích tồi.
Như vậy, các công trình nghiên cứu trên chủ yếu tập trung nghiên cứu về
quá trình phát triển DN ở Việt Nam, các chính sách liên quan đến DN, cũng như
tác động của các chính sách đến toàn bộ nền kinh tế, không phân tích chi tiết quá
trình triển khai thực thi, kết quả và tác động của từng chính sách hỗ trợ đến DN,
đặc biệt ở tỉnh Nghệ An.
Trong những năm gần đây, mặc dù nền kinh tế đã dần phục hồi, nhưng
Chính phủ vẫn ban hành liên tiếp các chính sách nhằm hỗ trợ các DN phát triển
nhanh, mạnh hơn. Để các chính sách, đặc biệt là chính sách hỗ trợ của Chính phủ
được hoàn thiện và phát huy hơn nữa vai trò điều tiết, hỗ trợ tốt cho các DN phát
triển thì việc phân tích chính sách, làm rõ những mặt được và chưa được trong
việc hoạch định, thực thi và mức độ tác động của nó tới hoạt động sản xuất kinh
doanh của DN trong thời gian qua là rất cần thiết. Nghiên cứu phân tích các
chính sách hỗ trợ phát triển DN tại tỉnh Nghệ An sẽ là cơ sở quan trọng cho việc
ban hành, thực thi các chính sách hỗ trợ giúp DN ở tỉnh phát triển bền vững trong
các năm tiếp theo.