Thạc Sĩ Phân quyền sở hữu trong giao rừng cho cộng đồng ở Tây Nguyên

LUẬN VĂN THẠC SỸ
NĂM 2012

MỤC LỤC
LỜI CAM ĐOAN i
LỜI CẢM ƠN . ii
MỤC LỤC iii
TÓM TẮT . v
DANH MỤC KÝ HIỆU, TỪ VIẾT TẮT . vii
DANH MỤC BẢNG BIỂU . viii
DANH MỤC HÌNH VẼ ix
DANH MỤC CÁC HỘP . . x
CHƯƠNG 1 MỞ ĐẦU 1
1.1 Bối cảnh chính sách . 1
1.2 Vấn đề chính sách 2
1.3 Sự cần thiết nghiên cứu 2
1.4 Mục tiêu nghiên cứu, câu hỏi chính sách . 3
1.5 Phương pháp nghiên cứu 3
1.6 Phạm vi nghiên cứu 4
1.7 Cấu trúc luận văn . 4

CHƯƠNG 2 CƠ SỞ PHƯƠNG PHÁP LUẬN . 5
2.1 Tài nguyên rừng và tổng quan về quản lý nhà nước đối với tài nguyên rừng . 5
2.1.1 Tính đa dạng về tài sản của tài nguyên rừng 5
2.1.2 Cơ sở can thiệp của nhà nước trong quản lý tài nguyên rừng 6
2.2 Can thiệp của nhà nước bằng phân bổ quyền sở hữu . 8
2.3 Can thiệp của nhà nước thông qua các hoạt động điều tiết và biện pháp hỗ trợ 12

CHƯƠNG 3 TÂY NGUYÊN VÀ THỰC TRẠNG QUẢN LÝ RỪNG Ở TÂY NGUYÊN 15
3.1 Sơ lược về vùng nghiên cứu . 15
3.2 Hiện trạng quản lý tài nguyên rừng ở Tây Nguyên 16 iv

4.1 Giao rừng cho cộng đồng và cơ chế sở hữu đối với rừng 19
4.1.1 Thí điểm giao rừng cho cộng đồng ở Tây Nguyên . 19
4.1.2 Phân quyền sở hữu đối với tài nguyên rừng . 20
4.1.3 Thực thi các quyền sở hữu của cộng đồng . 22
a. Tiếp cận, chiếm hữu và hưởng dụng các sản phẩm, nguồn lợi từ rừng . 22
b. Quản lý rừng, kiểm soát khai thác và loại trừ việc hưởng lợi . 24
c. Sự linh hoạt của các quyền sở hữu 27
4.2 Can thiệp của nhà nước đối với quản lý rừng cộng đồng 28
4.2.1 Kiểm soát và điều tiết hưởng lợi từ rừng 28
4.2.2 Các biện pháp hỗ trợ vật chất và hỗ trợ phi vật chất 29
4.3 Đánh giá và thảo luận . 30
4.3.1 Cơ chế hình thành, thực thi các quyền sở hữu tài sản rừng 30
4.3.2 Mức độ phù hợp bối cảnh thế chế 32
4.3.3 Hiệu quả, độ bền vững, ổn định của mô hình . 33
4.3.4 Hình thức giao đất, giao rừng . 35
5.1 Kết luận 40
5.2 Khuyến nghị chính sách . 41
5.2.1 Nhân rộng mô hình giao rừng cho cộng đồng 41
5.2.2 Thừa nhận vị trí pháp lý và nguyên tắc ứng xử đối với rừng của cộng đồng . 42
5.2.3 Tìm kiếm nguồn tài chính đáp ứng nhu cầu hưởng lợi trước mắt cho cộng đồng 43
TÀI LIỆU THAM KHẢO . 44
CHÚ THÍCH CUỐI TRANG 51
PHỤ LỤC 54


MỞ ĐẦU
1.1 Bối cảnh chính sách
Quản lý, khai thác tài nguyên rừng có ý nghĩa đặc biệt quan trọng đối với bảo vệ môi trường phát triển kinh tế, văn hóa, xã hội và an ninh quốc phòng của vùng Tây Nguyên và cả nước. Nhà nước trực tiếp nắm giữ tài nguyên rừng hướng đến mục tiêu bảo vệ, gia tăng lợi ích của rừng đối với quốc gia, thể hiện qua việc duy trì phát triển diện tích che phủ rừng, bảo tồn đa dạng sinh học, cân bằng hệ sinh thái. Trên thực tế, người dân sống ở khu vực rừng, đặc biệt là đồng bào dân tộc thiểu số dưới áp lực giảm nghèo, dân số gia tăng, có nhu cầu được khai thác, sử dụng các sản phẩm, nguồn lợi rừng để đáp ứng các nhu cầu sinh kế hàng ngày. Xung đột lợi ích, mục đích sử dụng và chưa có nhận thức chung về bảo vệ tài nguyên rừng dẫn đến tình trạng người dân tìm cách khai thác rừng “của nhà nước” làm nguồn lợi cho riêng mình. Tài nguyên rừng bị khai thác quá mức và cạn kiệt gây ra những hậu quả nghiêm trọng về môi trường-sinh thái, làm mất đi thế mạnh đối với phát triển vùng.
Trong nỗ lực tìm kiếm các giải pháp bảo vệ và phát triển rừng, các tỉnh Tây Nguyên đang sắp xếp lại hệ thống lâm trường, phân cấp quản lý, phi tập trung hóa và đẩy mạnh thực hiện xã hội hóa nghề rừng, từng bước thực hiện chính sách giao đất, giao rừng làm cơ sở cho việc xây dựng hình thức quản lý, hệ thống các chính sách lâm nghiệp.
Các nghiên cứu thực tế cho thấy thể chế địa phương làm cho quá trình phân bổ đất rừng không minh bạch, giao đất, giao rừng không đem lại nhiều hiệu quả cho người nghèo và dân bản địa vùng sâu và xa (Đinh Hữu Hoàng và Đặng Kim Sơn, 2009), tùy thuộc vào vị trí chính trị của hộ gia đình trong cộng đồng địa phương, các hộ có thành viên là cán bộ địa phương hay công tác trong các đơn vị lâm nghiệp nhà nước được giao rừng với diện tích, vị trí, chất lượng tốt (Nguyen Quang Tan, 2006). Các nghiên cứu cũng chỉ ra giao rừng ở Tây Nguyên tạo ra chuyển biến tích cực nhưng chưa đem lại lợi ích rõ nét về mặt kinh tế, công bằng xã hội. Phân bổ rừng có thể cung cấp lợi ích kinh tế thực sự cho người dân địa phương, nhưng dưới các ảnh hưởng của thể chế ở cấp địa phương, lợi ích đó phân phối không công bằng giữa các hộ gia đình (Nguyen Quang Tan, 2005). Có sự khác biệt lớn về các quyền trên thực tế của 2

người dân dẫn đến ứng xử khác nhau đối với rừng (Thanh, Tan và Sikor, 2004; Nguyen Quang Tan, 2006; Tan và Sikor, 2007; Đinh Hữu Hoàng và Đặng Kim Sơn, 2009). Bản thân chính sách giao đất có khả năng thực thi nhưng hiệu quả không cao (Đinh Hữu Hoàng và Đặng Kim Sơn, 2009), có thể cải thiện hiệu quả quản lý rừng hoặc tăng sinh kế cho người dân nhưng khó đạt được cả hai (Nguyen Quang Tan, 2005). Những vấn đề trên đặt ra thách thức lựa chọn phân bổ các tài sản rừng cho ai và thực hiện quá trình chuyển giao nguồn lực như thế nào để quản lý, bảo vệ rừng hiệu quả.
1.2 Vấn đề chính sách
Để quản lý và bảo vệ rừng, rừng cần phải có chủ thực sự, chế độ sở hữu đối với các tài sản rừng phải được minh định rõ ràng. Nhà nước đã ban hành nhiều văn bản pháp luật và quy chế quản lý rừng nhằm thu hút sự tham gia bảo vệ rừng của người dân địa phương ở Tây Nguyên, nhưng quyền tài sản chưa thật rõ, chưa giúp thực thi các quy chế quản lý đã ban hành. Giải quyết vấn đề này cần có một cơ chế quyền tài sản phù hợp nhằm hỗ trợ cơ chế quản lý, cải thiện hiệu quả kiểm soát nguồn lợi trên toàn bộ hệ thống và đáp ứng các nhu cầu sử dụng rừng của dân cư địa phương.
1.3 Sự cần thiết nghiên cứu
Giao rừng cho cộng đồng ở Tây Nguyên mới chỉ là thí điểm ở quy mô rất hẹp. Chính quyền cấp địa phương ở nhiều nơi còn e ngại thực hiện giao rừng cho cộng đồng; lo ngại về hiệu quả và khả năng nếu mở rộng khi chưa đánh giá được tính bền vững của hình thức cộng đồng quản lý rừng. Mặt khác, nếu việc nhân rộng giao rừng cho cộng đồng bị trì hoãn s “làm giảm thiểu nghiêm trọng nhu cầu về sự hỗ trợ tài chính bên ngoài và không thể điều chỉnh trong giai đoạn xây dựng phương pháp luận hoàn chỉnh hiện nay” (B oern ode và Bảo Huy, 2009).
Hình thành và đảm bảo thực thi các quyền sở hữu đối với tài nguyên rừng đóng vai trò nền tảng cho thiết kế các chính sách trong lâm nghiệp. Lựa chọn “ai” quản lý, sử dụng rừng và như thế nào có ý nghĩa quan trọng đối với hoạch định chính sách vùng Tây Nguyên. Nhiều nghiên cứu về giao đất, giao rừng, lâm nghiệp cộng đồng ở Việt Nam và ở Tây Nguyên vẫn chưa cung cấp đầy đủ những hiểu biết về vận hành các quan hệ sở hữu trong quản lý, sử dụng 3

rừng; còn thiếu các nghiên cứu phân tích về quyền sở hữu đối với rừng để xác định cơ chế sở hữu nào phù hợp với điều kiện, bối cảnh cụ thể ở địa phương.
1.4 Mục tiêu nghiên cứu, câu hỏi chính sách
Luận văn tìm hiểu khả năng đạt được các mục tiêu bảo vệ, phát triển rừng của chính sách giao đất, giao rừng cho cộng đồng, từ đó đề xuất vận dụng thực hiện phân quyền đối với rừng phù hợp điều kiện đặc thù vùng Tây Nguyên. Đề tài tập trung trả lời các câu hỏi chính sách: Có nên mở rộng thực hiện giao đất, giao rừng cho cho cộng đồng dân cư ở Tây Nguyên không? Nếu có, Nhà nước cần làm gì để giao rừng cho cộng đồng thành công?

1.5 Phương pháp nghiên cứu
Luận văn sử dụng phương pháp nghiên cứu định tính, tiếp cận ở phương pháp nghiên cứu tình huống. Phân tích việc quản lý, khai thác tài nguyên rừng của Tây Nguyên trong đó cho thấy có xung đột mục tiêu, lợi ích và sự lựa chọn của các bên tham gia tiếp cận, sử dụng rừng. Các đánh giá của luận văn được dựa trên cơ sở dữ liệu thứ cấp bao gồm:
- Báo cáo cáo điều tra lâm nghiệp cộng đồng của Tổng cục lâm nghiệp năm 2008, Báo cáo điều tra hiện trạng rừng từ 2007- 9/2010 của Tổng cục kiểm lâm; số liệu giao rừng, tiến độ thực hiện cấp GCNQSDĐ năm 2007 công bố tại website www.kiemlam.org.vn. Số liệu thống kê liên quan đến vùng Tây Nguyên của Tổng cục thống kê.
- Các tài liệu nghiên cứu lâm nghiệp cộng đồng của các tổ chức GTZ, RECOFTC; Báo cáo quốc gia về Lâm nghiệp cộng đồng của Cục lâm nghiệp; tài liệu “Hội thảo quốc gia về rừng cộng đồng của Việt Nam” do Cục Lâm nghiệp và IUCN Việt Nam tổ chức năm 2009; “Hội thảo Quản lý rừng tự nhiên dựa trên quyền của người dân” do C&E phối hợp với CEACE và Hội khoa học kỹ thuật Lâm nghiệp tỉnh Thừa Thiên-Huế tháng 8/2010; Báo cáo đánh giá hiện trạng quản lý rừng cộng đồng của tỉnh Đăk Lăk. Thông tin, tài liệu từ quan sát thực tế và trao đổi với những người công tác trong lĩnh vực có liên quan.
- Ngoài ra, luận văn có trao đổi, tham khảo ý kiến một số nhà nghiên cứu trong lĩnh vực lâm nghiệp. Thực hiện khảo sát ý kiến về lựa chọn hình thức quản lý rừng đối với 27 cán bộ cấp cơ sở là cán bộ kiểm lâm địa bàn, cán bộ công an trực tiếp xử lý các vụ vi phạm về quản lý, bảo vệ rừng, cán bộ lâm nghiệp công tác trong chính quyền cấp xã; đại diện 32 hộ dân sinh sống ở những vùng rừng tự nhiên thuộc bốn tỉnh Gia Lai, Đăk Lăk, Đăk Nông và Lâm Đồng.

1.6 Phạm vi nghiên cứu
Luận văn tìm hiểu cơ chế sở hữu đối với tài nguyên rừng thể hiện qua giao đất, giao rừng cộng đồng dân cư địa phương ở vùng Tây Nguyên (gồm các tỉnh Kon Tum, Gia Lai, Đăk Lăk, Đăk Nông và Lâm Đồng). Các phân tích của luận văn tập trung vào các khía cạnh phân bổ quyền sở hữu tài sản rừng trong trường hợp giao rừng tự nhiên cho cộng đồng. Trọng tâm là đánh giá việc giao rừng cho cộng đồng dân cư đang được thí điểm chủ yếu ở hai tỉnh Đăk Lăk, Đăk Nông.
Nghiên cứu dựa trên quan điểm:
- Cộng đồng bao gồm tất cả các hộ trong thôn, buôn do cộng đồng thừa nhận
- Giao đất, giao rừng bao gồm: cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất lâm nghiệp; giao rừng bằng quyết định hành chính của Nhà nước.
1.7 Cấu trúc luận văn
Luận văn gồm 5 chương. Chương 1 giới thiệu về đề tài và phương pháp nghiên cứu. Chương 2 khái quát về phương pháp luận làm cơ sở cho phân tích tình huống. Chương 3 trình bày sơ lược đặc điểm vùng nghiên cứu và thực trạng quản lý rừng ở Tây Nguyên. Nội dung trọng tâm của luận văn là Chương 4, phân tích tình huống giao rừng cho cộng đồng ở Tây Nguyên và sự tham gia quản lý, hưởng lợi từ rừng của người dân địa phương. Chương 5 trình bày kết luận và khuyến nghị chính sách.