Chuyên Đề Phân công quản lý nhà nước về tài nguyên môi trường trên thế giới và thực tiễn Việt Nam

Quản lý nhà nước là một hoạt động cơ bản của bất kì một nhà nước nào, dù là theo chính thể nào đi nữa. Hoạt động quản lý nhà nước đã song hành kể từ khi nhà nước ra đời và sẽ còn tiếp tục chừng nào mà nhà nước còn tồn tại. Để hoạt động này vận hành tốt đòi hỏi có nhiều thành tố như nguồn nhân lực, bộ máy tổ chức, phương thức hoạt động, sự phối hợp giữa các cơ quan . Tỉ như một chiếc đồng hồ chỉ chạy tốt, chính xác, đều đặn khi mà các cơ cấu bánh răng của nó ăn khớp với nhau để cùng quay, cũng vậy, một nhà nước chỉ thực hiện tốt chức năng quản lý của mình khi mà các cơ quan thành viên có sự đồng bộ, phối hợp với nhau trên cơ sở thực hiện các chức năng chuyên biệt của mình. Bởi vậy, việc phân công vai trò và trách nhiệm giữa các cơ quan chiếm một vị trí rất quan trọng trong quản lý nhà nước. Việc nghiên cứu cơ sở lý luận và cơ sở khoa học của phân công quản lý nhà nước sẽ giúp ích nhiều trong việc tìm hiểu về một chức năng rất cơ bản của nhà nước này.

1.1. Khái quát về phân công quản lý nhà nước
Phân chia quyền lực nhà nước hay phân quyền là một khái niệm đã ra đời từ lâu, dù người ta có thể không thống nhất với nhau về tên gọi. Quan niệm về việc phân quyền có thể truy ngược về thời kì Hi Lạp cổ đại ở phương Tây, trong các tác phẩm của Aristotle hay Polybe[1]. Bị lãng quên trong thời kì phong kiến, quan niệm về một sự phân chia như vậy lại trở lại trong các tác phẩm của các triết gia cận đại như John Locke, Montesquieu hay J.J. Rousseau, dù mang một hình thức hợp thời hơn. Tựu chung, quan điểm của các tác giả này cho rằng quyền lực nhà nước cần phân chia thành 3 quyền cơ bản, giao cho ba cơ quan khác nhau: lập pháp giao cho quốc hội, hành pháp thuộc về chính phủ và tư pháp thuộc về tòa án. Ba cơ quan này tương đối độc lập với nhau, và đóng vai trò đối trọng lẫn nhau. Việc phân quyền như vậy, một mặt đảm bảo hiệu quả tốt hơn trong hoạt động của nhà nước, mặt khác kìm giữ sự lấn quyền của từng cơ quan. Kể từ khi xuất hiện, quan điểm này đã được các quốc gia áp dụng, dù dưới những biến thể khác nhau nhưng điều đó đủ nó lên tầm quan trọng của tư tưởng phân quyền. Tuy nhiên, việc phân quyền không chỉ dừng ở mức độ quyền lực nhà nước mà còn có sự phân quyền trong mỗi cơ quan nhà nước.

Sự phân quyền này có thể là theo chiều dọc: từ cơ quan trung ương tới các cơ quan địa phương, chẳng hạn như chính phủ với các ủy ban các cấp, hay tòa tối cao tới các tòa địa phương. Mặt khác, sự phân quyền còn được thực hiện theo chiều ngang, tức là sự phân công, phối hợp nhiệm vụ giữa các cơ quan ngang cấp, mà mỗi cơ quan có những vai trò và trách nhiệm riêng, chẳng hạn như các ủy ban của quốc hội, các bộ và cơ quan ngang bộ trong chính phủ, hay các tòa án chuyên trách trong hệ thống tòa án. Đối với hoạt động quản lý hành chính nhà nước, các mối quan hệ theo chiều dọc và ngang này còn có sự đan xen lẫn nhau “đó là mối quan hệ giữa các cơ quan quản lý hành chính nhà nước thẩm quyền chung cấp trên và cấp dưới (giữa Chính phủ với Ủy ban Nhân dân các cấp), giữa cơ quan quản lý hành chính nhà nước thẩm quyền chuyên môn với cơ quan quản lý hành chính nhà nước thẩm quyền chung cùng cấp và mối quan hệ giữa cơ quan quản lý hành chính nhà nước thẩm quyền chuyên môn cấp trên và cơ quan quản lý hành chính nhà nước thẩm quyền chuyên môn cấp dưới”[2].

Phân công quản lý nhà nước thường được hiểu là sự phân định vai trò và trách nhiệm giữa các cơ quan cùng cấp trong bộ máy cơ quan hành chính, tức là theo chiều ngang. Việc phân công này thường căn cứ vào từng lĩnh vực đặc thù mà mỗi cơ quan sẽ phụ trách khác nhau. Sự chuyên trách như vậy sẽ làm cho hiệu quả quản lý nhà nước được nâng cao vì sẽ tận dụng hiệu quả hơn các nguồn lực. Chính vì thế mà phân công quản lý nhà nước đã có một lịch sử rất lâu đời: chẳng hạn như tại thời kì phong kiến ở Trung Quốc hay Việt Nam, triều đình thường được chia làm lục bộ, gồm bộ Hình, bộ Binh, bộ Lại, bộ Lễ, bộ Hộ, bộ Công với các chức trách khác nhau. Trải qua thời gian, cùng với sự phát triển kinh tế, xã hội ngày càng xuất hiện thêm nhiều lĩnh vực cần điều chỉnh, vì vậy mà sự phân công ngày một phức tạp hơn. Tuy nhiên, dù quản lý các lĩnh vực riêng song giữa các cơ quan cùng cấp này vẫn rất cần có sự phối hợp chặt chẽ với nhau vì nhà nước là một thể thống nhất và các lĩnh vực quản lý cũng vậy.
1.2. Phân công quản lý trong lĩnh vực tài nguyên và môi trường
Trong lý luận về tiếp cận cách thức quản lý, có ba mô hình chính thường được áp dụng trên thế giới, bao gồm các mô hình mệnh lệnh (mandatory), tự nguyện (voluntary) và dựa trên thị trường (market-based). Mỗi một mô hình đều có những ưu nhược điểm riêng, song đều có thể áp dụng trong quản lý tài nguyên và môi trường, dù có thể ở những mức độ khác nhau.