Chuyên Đề Phân cấp, phân quyền trong các cơ quan Nhà nước (60 trang, PGS.TS Võ Kim Sơn)

Phân cấp là một thuật ngữ được sử dụng trong khá nhiều văn bản quy phạm pháp luật ở nước ta. Tuy nhiên, phân quyền ít khi được sử dụng, mặc dù từ decentralization được dịch theo nghĩa là phân cấp. Trong từ điển “Anh - Pháp - Vịêt” từ này có khí hiểu là phân cấp, có khi hiểu là phân quyền. Do đó, trên phương diện nội dung, phân cấp và phân quyền đi cạnh nhau.

Phân quyền được nghiên cứu trên nhiều khía cạnh khác nhau. Có hình thức phân quyền được hiểu như là sự phân chia quyền lực nhà nước cho nhiều chủ thể khác nhau; phân chia quyền lực nhà nước theo chế độ liên bang; phân chia quyền quản lý hành chính nhà nước. Mỗi một hình thức phân quyền có những bản chất khác nhau. Nghiên cứu phân quyền nói chung để hiểu rõ hơn bản chất của phân quyền hoạt động quản lý hành chính nhà nước (phân công chức năng hoạt động quản lý hành chính nhà nước) là rất cần thiết. Do đó, phân cấp hay phân quyền có thể sử dụng thay thế nhau

1. Một số mô hình tổ chức thực thi quyền hành pháp- hoạt động quản lý hành chính nhà nước.

Trong chế độ hiện nay, các nước đều phân biệt ba loại quyền trong hoạt động quản lý nhà nước là: quyền lập pháp; quyền hành pháp và quyền tư pháp. Dù cho thể chế nhà nước là quân chủ lập hiến (có vua/ nữ hoàng) thì các loại quyền trên vẫn được đề cập đến như là nội dung của hoạt động quản lý nhà nước. Tuỳ theo từng thể chế chính trị, thể chế nhà nước mà các phân chia, phân công thực hiện các quyền đó có thể khác nhau giữa các quốc gia.

Trên thế giới do nhiều yếu tố chính trị, kinh tế, văn hoá xã hội khác nhau nên có nhiều mô hình phân cấp, phân công việc thực thi quyền lực nhà nước nói trên. Các nước đều tồn tại ba hệ thống các cơ quan khác nhau để thực thi ba nhánh quyền lực nhà nước: lập pháp, hành pháp và tư pháp. Sự khác nhau không phải là có hay không có sự phân chia, phân công mà chủ yếu là ở cách phân cấp, phân công. Phân cấp, phân công mang tính tuyệt đối nghĩa là hệ thống các cơ quan thực thi ba loại quyền đó ít phụ thuộc lẫn nhau (cứng nhắc), hoạt động tương đối độc lập theo những gì hiến pháp đã quy định; phân chia, phân cấp, phân công mang tính tương đối. Nghĩa là tồn tại ba hệ thống các cơ quan thực thi các quyền đó nhưng mức độ phụ thuộc lẫn nhau (theo nhiều cách) lớn hơn, đòi hỏi nhiều sự phối hợp hơn.
Nguyên tắc cơ bản khi xác định mức độ phân quyền hoạt động thực thi quyền hành pháp được đặt trong mối quan hệ giữa:
- Các loại cơ quan thực thi quyền lực nhà nước;
- Mối quan hệ giữa các cơ quan đó;
- Vai trò của công dân trong việc hình thành các cơ quan nhà nước đó.

Mức độ phân quyền nhiều hay ít tùy thuộc vào mối quan hệ giữa hệ thống các cơ quan quyền lực nhà nước với nhau trong việc thành lập cơ quan thực thi quyền hành pháp.
Mức độ độc lập của việc hình thành các cơ quan hành pháp nói chung không có. Chỉ khác nhau ở tính pháp luật của từng cơ quan.

Có nhiều mô hình thành lập hệ thống các cơ quan quản lý hành chính nhà nước/ thực thi quyền hành pháp. Do thể chế chính trị, nhà nước quyết định cách thức thiết lập hệ thống các cơ quan thực thi quyền lực nhà nước cũng như mối quan hệ giữa các cơ quan đó với nhau. Điều trong phân quyền quản lý hành chính nhà nước quan tâm là hệ thống các cơ quan này đều được trao nhiệm vụ và quyền hạn liên quan đến việc thực thi quyền hành pháp. Mức độ độc lập hay phụ thuộc của các cơ quan này với các cơ quan quản lý nhà nước khác phụ thuộc vào sự quy định của pháp luật.

1.2. Phân chia, phân công quyền thực thi hoạt động quản lý hành chính nhà nước

Phân quyền trong hoạt động quản lý hành chính nhà nước gắn liền với việc phân chia, phân công, phân cấp việc thực thi quyền hành pháp giữa các cơ quan hành chính nhà nước với nhau. Phân quyền (phân chia, phân công, phân cấp) thực thi quyền hành pháp hẹp hơn so với việc phân quyền (phân chia, phân công, phân cấp) các loại quyền lực nhà nước đã nêu trên. Do đó khi nghiên cứu phân quyền (phân chia, phân công, phân cấp) hoạt động quản lý hành chính nhà nước, chúng ta chỉ dừng lại ở quyền hành pháp, không bao gồm quyền lập pháp cũng như quyền tư pháp, mặc dù trong hoạt động quản lý hành chính nhà nước, việc thực thi quyền hành pháp trong nhiều trường hợp gắn liền cả với việc thực thi quyền lập pháp và tư pháp.

Phân quyền hoạt động quản lý hành chính nhà nước thực chất là nghiên cứu mối quan hệ giữa chính phủ trung ương với chính quyền địa phương các cấp trong việc thực thi các hoạt động quản lý hành chính nhà nước. Tuy thuộc vào cách thức tổ chức hệ thống hành chính nhà nước và chính quyền địa phương mà mối quan hệ giữa các cơ quan hành chính nhà nước sẽ được thể hiện dưới nhiều hình thức khác nhau.

Phân quyền trong quản lý hành chính nhà nước thực chất là cặp sinh đôi với tập trung hoạt động quản lý hành chính nhà nước trong tay chính phủ trung ương như đã làm trước đây ở nhiều nước. Trong khi tập trung hoạt động quản lý hành chính nhà nước có thể tạo cơ hội để bảo đảm cung cấp một sự thống nhất về tầm nhìn, về chỉ đạo, định hướng cũng như phối hợp chung, thì phân quyền có thể làm cho quá trình ra quyết định tận dụng tốt hơn lợi ích, điều kiện địa phương và do đó có thể đem lại hiệu quả cao hơn.

Vấn đề phân quyền hoạt động quản lý hành chính nhà nước đã có lịch sử khá lâu đời của vấn đề khi mà đại đa số nhiều nước đã chịu sự cai trị của các đế quốc phương Tây. Khi xâm lược các vùng lãnh thổ, chính quyền thực dân, thuộc địa đã sử dụng nhiều chính sách khác nhau để cai trị, trong đó áp dụng phân quyền quản lý dưới nhiều hình thức, gắn liền với sự giám sát mạnh của chính phủ trung ương. ở nước Cộng hoà nhân dân Trung Hoa, phong trào cách mạng giải phóng dân tộc đã tạo nên nhiều chính phủ ở các vùng giải phóng. Mỗi chính phủ đó hoạt động trong những điều kiện riêng, căn cứ vào đặc trưng cụ thể của địa phương để tiến hành các hoạt động cần thiết và tất yếu chịu sự giám sát của cơ quan cách mạng trung ương. Mô hình đó có dạng “giống như mô hình liên bang” [[SUP][SUP][1][/SUP][/SUP]].

Mô hình phân quyền trong chế độ thuộc địa tồn tại cho đến khi các nước giành được độc lập và thành lập chính phủ riêng. Một sự thay đổi cơ bản hoạt động quản lý hành chính nhà nước song hành với sự thay đổi thể chế nhà nước. Các nước áp dụng nhiều hơn những mô hình như: tập trung hoạt động quản lý hành chính nhà nước theo kiểu độc tài nhà nước và do đó cả độc tài về hành pháp; các nước theo cơ chế kế hoạch hoá tập trung; các quyết định thường đưa ra từ chính phủ trung ương. Chính phủ trung ương, với mục tiêu bảo đảm sự thống nhất quốc gia chịu trách nhiệm các hoạt động quản lý hành chính nhà nước (bao gồm cả các hoạt động cung cấp dịch vụ công) trong khi đó chính quyền địa phương các cấp đóng vai trò thứ yếu. Chính quyền địa phương các cấp chịu sự giám sát chặt chẽ của chính phủ trung ương; hoạt động của chính quyền địa phương bị hạn chế.

Xu hướng vận động, phát triển của xã hội đã chỉ ra sự hạn chế của mô hình tập trung trong hoạt động quản lý hành chính nhà nước vào trung ương và giám sát quá chặt chẽ hoạt động của các cấp chính quyền địa phương. Thay vào đó, nhân dân và các cấp chính quyền địa phương đòi hỏi chính phủ trung ương nhiều hơn nhưng chính phủ trung ương không có đủ điều kiện để làm hoặc làm kém hiệu quả. Chuyển giao việc cung cấp nhiều loại dịch vụ và trách nhiệm quản lý hành chính nhà nước cho chính quyền địa phương các cấp là đòi hỏi của hiệu quả hoạt động quản lý hành chính nhà nước trong xu thế chung hiện nay và đó cũng chính để cắt nghĩa tại sao các nước càng tập trung trước đây trong hoạt động quản lý hành chính nhà nước càng nói nhiều đến phân quyền quản lý hành chính nhà nước [SUP][SUP][2][/SUP][/SUP].

Phân quyền thực chất là một xu hướng cải cách cách thức hoạt động quản lý nói chung và các hoạt động quản lý hành chính nhà nước nói riêng khi điều kiện bên trong và bên ngoài tổ chức thay đổi. Phân quyền là sự chuyển giao chính thức những nhiệm vụ, quyền hạn vốn trước tập trung vào cơ quan cấp trên nay được chuyển xuống cho các cơ quan cấp dưới nhằm hướng đến hiệu quả của việc thực hiện các nhiệm vụ một cách hợp lý cả bên trong và cả cho bên ngoài một tổ chức chính thức. Phân quyền liên quan đến khái niệm và quy trình chuyển giao và uỷ quyền những quyền và quyền hạn từ trung ương cho cấp dưới trong hệ thống hành chính thứ bậc nhằm thúc đẩy tính độc lập, trách nhiệm và làm quyết định nhanh hơn, phù hợp hơn với đòi hỏi của từng cấp trong hệ thống thứ bậc đó [SUP][SUP][3][/SUP][/SUP].

Phân quyền là việc chuyển giao quyền từ chính phủ trung ương đến các cấp chính quyền địa phương phụ thuộc cấp dưới. Quản lý phân quyền là quy trình ngược của quản lý tập quyền trong đó quyền lực tập trung ở trung ương và chính phủ địa phương chỉ hoạt động như một chí nhánh của chính phủ, không có quyền quyết định riêng của mình.

Thuật ngữ phân quyền không chỉ được sử dụng đối với các cơ quan nhà nước mà trong nhiều tổ chức kinh tế tư nhân, các tập đoàn kinh tế lớn, xuyên quốc gia, trong hoạt động quản lý đều sử dụng thuật ngữ phân quyền. Bản chất của phân quyền đối với các tổ chức kinh tế tư nhân (thuộc sở hữu của một hay một nhóm người) gắn liền với hoạt động quản lý tác nghiệp, gắn liền với cơ chế quyết định chính sách sản xuất, kinh doanh của các bộ phận và cũng chính gắn liền với quyền tự chủ sản xuất kinh tế trên đường lối chiến lược chung của tập đoàn, nhằm đạt được mục tiêu mà tập đoàn đã giao cho các công ty con.

Mỗi một nước có những thể chế nhà nước cụ thể và gắn với nó là những thể chế cho bộ máy hành chính nhà nước hoạt động. Nghiên cứu một cách thức hoạt động mới của hệ thống các cơ quan quản lý hành chính nhà nước đều xuất phát từ các khía cạnh:
- Quyền lực để các cơ quan quản lý nhà nước hoạt động là quyền lực nhà nước, do nhân dân trao cho nhà nước để nhà nước tiến hành các hoạt động cần thiết để quản lý nhà nước nhằm đạt được mục tiêu của quốc gia đề ra. Điều này khác hắn với các tổ chức không phải nhà nước. Tuy nhiên, điểm chung là quyền lực này được sử dụng như thế nào: tập trung trong tay một người, một nhóm người hay một số tổ chức; hay nhiều người được sử dụng quyền đó để bảo đảm mục tiêu nhà nước.
- Nguồn lực sử dụng là nguồn lực của nhân dân thông qua các khoản đóng góp của dân dưới hình thức thuế; hoặc sử dụng tài nguyên quốc gia để có được các nguồn thu đó.
- Hệ thống tổ chức của hệ thống hành chính nhà nước rất phức tạp, rộng cả về không gian và số lượng.

Sự khác biệt đó làm cho việc áp dụng thụât ngữ phân quyền trong hoạt động quản lý hành chính nhà nước không thống nhất. Nghiên cứu bản chất bên trong của phân quyền trong hoạt động quản lý hành chính nhà nước cũng cần lưu ý đến tính đặc trưng của quyền hành pháp trong hệ thống quyền lực nhà nước. Nghiên cứu phân quyền (phân chia, phân công, phân cấp ) trong hoạt động quản lý hành chính nhà nước thường được xem xét dưới hai giác độ:
- Quyền và trách nhiệm đối với các chức năng công - chức năng quản lý hành chính nhà nước tức chức năng làm cho các văn bản pháp luật nhà nước có hiệu lực (thực thi quyền để làm cho văn bản pháp luật có hiệu lực).
- Cách thức các tổ chức sử dụng các quyền và có trách nhiệm đối với các công việc công bao gồm cả việc tổ chức cung cấp dịch vụ quản lý hành chính nhà nước và dịch vụ công khác.

Phân quyền quản lý hành chính nhà nước (phân chia, phân công, phân cấp quyền hành pháp), thường gắn liền với việc làm rõ một số câu hỏi sau:
- Quyền để thực thi các hoạt động quản lý hành chính nhà nước đến từ đâu (từ hiến pháp, luật hay văn bản quy phạm pháp quy);
- Quyền đó bao gồm những vấn đề gì (tài chính, hành chính, nhân sự, );
- Những hoạt động gì cơ quan hành chính nhà nước (các cấp) cần phải làm
- Tại sao họ phải làm;
- Ai có quyền quyết định làm điều đó;
- Ai quyết định cách thức làm;
- Khi nào sẽ làm ( ai quyết định);
- Làm ở đâu (ai quyết định);
- Những người nào có liên quan và ảnh hưởng; mức độ ảnh hưởng của họ;
- Kinh phí bao nhiêu và ai quyết định các khoản chi;
- Ai quyết định cách thức thu tiền (nếu có);
- Tác động của các vấn đề cơ quan giải quyết như thế nào;
- Khác.

[HR][/HR][1] Về lịch sử hình thành các tổ chức hoạt động quản lý hành chính nhà nước tại các địa phương khác nhau của Cộng hoà nhân dân Trung hoa có thể tham khảo trong tài liệu ” Administrative Reform toward Promoting Productivity in Bureaucratic Performance”. EROPA 1992. Hoặc trong đề tài khoa học cấp bộ “Hành chính địa phương so sánh ASEAN” 2002. Học viện Hành chính Quốc gia

[2] Nhiều tài liệu của OECD công bố đã chỉ ra rằng các nước có nền kinh tế chuyển đổi Đông Âu đang thay đổi cách thức hoạt động quản lý nhà nước nói chung và quản lý hành chính nhà nước nói riêng. Đó cũng là những nước nói nhiều đến phân quyền.

[3] Decentralization and Empowerment của Gaudioso C. Sosmena, JR. Manila, Philippines 1991, tr.61