Luận Văn Nợ công châu Âu và bài học cho Việt Nam

CHƯƠNG 1: CƠ SỞ LÝ LUẬN CỦA VẤN ĐỀ NỢ CÔNG
1.1 Khái niệm nợ côngKhái niệm nợ công là một khái niệm tương đối phức tạp. Tuy nhiên, hầu hết những cách tiếp cận hiện nay đều cho rằng, nợ công là khoản nợ mà Chính phủ của một quốc gia phải chịu trách nhiệm trong việc chi trả khoản nợ đó. Chính vì vậy, thuật ngữ nợ công thường được sử dụng cùng nghĩa với các thuật ngữ như nợ Nhà nước hay nợ Chính phủ. Tuy nhiên, nợ công hoàn toàn khác với nợ quốc gia. Nợ quốc gia là toàn bộ khoản nợ phải trả của một quốc gia, bao gồm hai bộ phận là nợ của Nhà nước và nợ của tư nhân (doanh nghiệp, tổ chức, cá nhân). Như vậy, nợ công chỉ là một bộ phận của nợ quốc gia mà thôi.
Theo cách tiếp cận của Ngân hàng Thế giới, nợ công được hiểu là nghĩa vụ nợ của bốn nhóm chủ thể bao gồm: (1) nợ của Chính phủ Trung Ương (2) nợ của các cấp chính quyền địa phương; (3) nợ của Ngân hàng trung ương; và (4) nợ của các tổ chức độc lập mà Chính phủ sở hữu trên 50% vốn, hoặc việc quyết lập ngân sách phải được sự phê duyệt của Chính phủ hoặc Chính phủ là người chịu trách nhiệm trả nợ trong trường hợp tổ chức đó vỡ nợ[SUP]1[/SUP]. Cách định nghĩa này cũng tương tự như quan niệm của Hệ thống quản lý nợ và phân tích tài chính của Hội nghị của Liên hiệp quốc về thương mại và phát triển (UNCTAD).
1.2 Bản chất kinh tế của nợ côngXét về bản chất kinh tế, khi Nhà nước mong muốn hoặc bắt buộc phải chi tiêu vượt quá khả năng thu của mình (khoản thuế, phí, lệ phí và các khoản thu khác) thì phải vay vốn và điều đó làm phát sinh nợ công. Như vậy, nợ công là hệ quả của việc Nhà nước tiến hành vay vốn và Nhà nước phải có trách nhiệm hoàn trả. Do đó, nghiên cứu về nợ công phải bắt nguồn từ quan niệm về việc Nhà nước đi vay là như thế nào.
Trong lĩnh vực tài chính công, một nguyên tắc quan trọng của ngân sách nhà nước được các nhà kinh tế học cổ điển hết sức coi trọng và hiện nay vẫn được ghi nhận trong pháp luật ở hầu hết các quốc gia, đó là nguyên tắc ngân sách thăng bằng. Theo nghĩa cổ điển, ngân sách thăng bằng được hiểu là một ngân sách mà ở đó, số chi bằng với số thu. Về ý nghĩa kinh tế, điều này giúp Nhà nước tiết kiệm chi tiêu hoang phí, còn về ý nghĩa chính trị, nguyên tắc này sẽ giúp hạn chế tình trạng Chính phủ lạm thu thông qua việc quyết định các khoản thuế.
Các nhà kinh tế học cổ điển như A.Smith, D.Ricardo, J.B.Say là những người khởi xướng và ủng hộ triệt để nguyên tắc này trong quản lý tài chính công. Và chính vì thế, các nhà kinh tế học cổ điển không đồng tình với việc Nhà nước có thể vay nợ để chi tiêu.
Ngược lại với các nhà kinh tế học cổ điển, một nhà kinh tế học được đánh giá là có ảnh hưởng mạnh mẽ nhất ở nửa đầu thế kỷ XX là John M.Keynes (1883-1946) và những người ủng hộ mình (gọi là trường phái Keynes) lại cho rằng, trong nhiều trường hợp, đặc biệt là khi nền kinh tế suy thoái dẫn đến việc đầu tư của tư nhân giảm thấp, thì Nhà nước cần ổn định đầu tư bằng cách vay tiền (tức là cố ý tạo ra thâm hụt ngân sách) và tham gia vào các dự án đầu tư công cộng như đường xá, cầu cống và trường học, cho đến khi nền kinh tế có mức đầu tư tốt trở lại. Học thuyết của Keynes (cùng với sự chỉnh sửa nhất định từ những đóng góp cũng như phản đối của một số nhà kinh tế học sau này là Milton Friedman và Paul Samuelson) được hầu hết các Chính phủ áp dụng để vượt qua khủng hoảng và tình trạng trì trệ của nền kinh tế.
Ngược lại với Keynes, Milton Friedman cho rằng, việc sử dụng chính sách tài khóa nhằm tăng chi tiêu và việc làm sẽ không có hiệu quả và dễ dẫn đến lạm phát trong thời suy thoái vì người dân thường chi tiêu dựa trên kỳ vọng về thu nhập thường xuyên chứ không phải thu nhập hiện tại và mọi chính sách đều có độ trễ nhất định. Thay vì thực hiện chính sách tài khóa thiếu hụt, Nhà nước nên thực thi chính sách tiền tệ hiệu quả. Còn Paul Samuelson, đã có những bổ sung quan trọng trong quan niệm về chính sách tài khóa của Keynes. Ông cho rằng, để kích thích nền kinh tế vượt qua sự trì trệ, cần thiết phải thực hiện cả chính sách tài khóa mở rộng và chính sách tiền tệ linh hoạt.
Hiện nay trên thế giới, mặc dù tài chính công vẫn dựa trên nguyên tắc ngân sách thăng bằng, nhưng khái niệm thăng bằng không còn được hiểu một cách cứng nhắc như quan niệm của các nhà kinh tế học cổ điển, mà đã có sự uyển chuyển hơn. Ví dụ, theo quy định của pháp luật Việt Nam, các khoản chi thường xuyên không được vượt quá các khoản thu từ thuế, phí và lệ phí; nguồn thu từ vay nợ chỉ để dành cho các mục tiêu phát triển.
Hầu hết các quốc gia thực hiện nền kinh tế thị trường đều có hoạt động vay nợ. Việc vay nợ của Nhà nước thường được thực hiện dựa trên quan điểm của Keynes, nhưng có hai điều chỉnh quan trọng: một là, việc cố ý thâm hụt ngân sách và bù đắp bằng các khoản vay không được thực hiện vĩnh viễn, bởi lẽ xét về lý thuyết thì những tác động từ các khoản vay chỉ có ích trong ngắn hạn còn về dài hạn lại có ảnh hưởng tiêu cực và do đó Nhà nước cần phải có giới hạn về mặt thời gian trong việc sử dụng các khoản vay; và hai là, các khoản nợ công phải được kiểm soát kỹ lưỡng nhằm đảm bảo hiệu quả sử dụng, đồng thời hạn chế những tác động không mong muốn từ việc sử dụng các khoản vay. Việc quản lý nợ công hiệu quả sẽ giúp mục đích vay vốn đạt được với chi phí thấp nhất, đồng thời đảm bảo khả năng trả nợ đúng hạn.
1.3 Các đặc trưng cơ bản của nợ côngTuy có nhiều cách tiếp cận rộng hẹp khác nhau về nợ công, nhưng về cơ bản, nợ công có những đặc trưng sau đây:
- Nợ công là khoản nợ ràng buộc trách nhiệm trả nợ của Nhà nước
Khác với các khoản nợ thông thường, nợ công được xác định là một khoản nợ mà Nhà nước (bao gồm các cơ quan nhà nước có thẩm quyền) có trách nhiệm trả khoản nợ ấy. Trách nhiệm trả nợ của Nhà nước được thể hiện dưới hai góc độ trực tiếp và gián tiếp. Trực tiếp được hiểu là cơ quan nhà nước có thẩm quyền sẽ là người vay và do đó, cơ quan nhà nước ấy sẽ chịu trách nhiệm trả nợ khoản vay (ví dụ: Chính phủ Việt Nam hoặc chính quyền địa phương). Gián tiếp là trong trường hợp cơ quan nhà nước có thẩm quyền đứng ra bảo lãnh để một chủ thể trong nước vay nợ, trong trường hợp bên vay không trả được nợ thì trách nhiệm trả nợ sẽ thuộc về cơ quan đứng ra bảo lãnh (ví dụ: Chính phủ bảo lãnh để Ngân hàng Phát triển Việt Nam vay vốn nước ngoài).
- Nợ công được quản lý theo quy trình chặt chẽ với sự tham gia của cơ quan nhà nước có thẩm quyền
Việc quản lý nợ công đòi hỏi quy trình chặt chẽ nhằm đảm bảo hai mục đích: một là, đảm bảo khả năng trả nợ của đơn vị sử dụng vốn vay và cao hơn nữa là đảm bảo cán cân thanh toán vĩ mô và an ninh tài chính quốc gia; hai là, để đạt được những mục tiêu của quá trình sử dụng vốn.
- Mục tiêu cao nhất trong việc huy động và sử dụng nợ công là phát triển kinh tế - xã hội vì lợi ích chung
Nợ công được huy động và sử dụng không phải để thỏa mãn những lợi ích riêng của bất kỳ cá nhân, tổ chức nào, mà vì lợi ích chung của đất nước. Xuất phát từ bản chất của Nhà nước là thiết chế để phục vụ lợi ích chung của xã hội, Nhà nước là của dân, do dân và vì dân nên đương nhiên các khoản nợ công được quyết định phải dựa trên lợi ích của nhân dân, mà cụ thể là để phát triển kinh tế - xã hội của đất nước và phải coi đó là điều kiện quan trọng nhất.
1.4 Phân loại nợ côngCó nhiều tiêu chí để phân loại nợ công, mỗi tiêu chí có một ý nghĩa khác nhau trong việc quản lý và sử dụng nợ công.
Theo tiêu chí nguồn gốc địa lý của vốn vay thì nợ công gồm có hai loại: nợ trong nước và nợ nước ngoài.
Việc phân loại nợ trong nước và nợ nước ngoài có ý nghĩa quan trọng trong quản lý nợ. Việc phân loại này về mặt thông tin sẽ giúp xác định chính xác hơn tình hình cán cân thanh toán quốc tế. Và ở một số khía cạnh, việc quản lý nợ nước ngoài còn nhằm đảm bảo an ninh tiền tệ của quốc gia vay nợ.
Theo phương thức huy động vốn, thì nợ công có hai loại là nợ công từ thỏa thuận trực tiếp và nợ công từ công cụ nợ.
Nợ công từ thỏa thuận trực tiếp là khoản nợ công xuất phát từ những thỏa thuận vay trực tiếp của cơ quan nhà nước có thẩm quyền với cá nhân, tổ chức cho vay. Chính phủ vay tiền trực tiếp từ các ngân hàng thương mại, các thể chế siêu quốc gia (ví dụ: Quỹ Tiền tệ Quốc tế) . Hình thức này thường được Chính phủ của các nước có độ tin cậy tín dụng thấp áp dụng vì khi đó khả năng vay nợ bằng hình thức phát hành trái phiếu chính phủ của họ không cao.
Nợ công từ công cụ nợ là khoản nợ công xuất phát từ việc chính phủ các quốc gia phát hành các công cụ nợ để huy động vốn. Các công cụ nợ này có thời hạn ngắn hoặc dài, thường có tính vô danh và khả năng chuyển nhượng trên thị trường tài chính. Chính phủ phát hành Trái phiếu chính phủ để vay từ các tổ chức, cá nhân. Trái phiếu chính phủ phát hành bằng nội tệ được coi là không có rủi ro tín dụng vì Chính phủ có thể tăng thuế thậm chí in thêm tiền để thanh toán cả gốc lẫn lãi khi đáo hạn. Trái phiếu chính phủ phát hành bằng ngoại tệ (thường là các ngoại tệ mạnh có cầu lớn) có rủi ro tín dụng cao hơn so với khi phát hành bằng nội tệ vì chính phủ có thể không có đủ ngoại tệ để thanh toán và ngoài ra còn có rủi ro về tỷ giá hối đoái.
1.5 Những tác động của nợ côngNhư trên đã phân tích, nợ công vừa có nhiều tác động tích cực nhưng cũng có một số tác động tiêu cực. Nhận biết những tác động tích cực và tiêu cực nhằm phát huy mặt tích cực, hạn chế mặt tiêu cực là điều hết sức cần thiết trong xây dựng và thực hiện pháp luật về quản lý nợ công.
Những tác động tích cực chủ yếu của nợ công bao gồm