Tiến Sĩ Nghiên cứu thực trạng và giải pháp tăng cường tham vấn cộng đồng trong quản lý đất đai trên địa bàn

LUẬN ÁN TIẾN SĨ
NĂM 2015
MỤC LỤC
MỞ ĐẦU 1
1 Tính cấp thiết của đề tài 1
2 Mục tiêu nghiên cứu 3
3 Ý nghĩa khoa học và thực tiễn của đề tài 3
4 Đối tượng và phạm vi nghiên cứu 4
5 Những đóng góp mới của đề tài 4
CHƯƠNG 1 TỔNG QUAN TÀI LIỆU 5
1.1 Cơ sở lý luận về tham vấn cộng đồng trong quản lý đất đai 5
1.1.1 Lý luận về quản lý đất đai 5
1.1.2 Cơ sở lý luận về cộng đồng và tham vấn cộng đồng 6
1.1.3 Tham vấn cộng đồng trong quản lý đất đai 15
1.2 Kinh nghiệm về tham vấn cộng đồng trong quản lý đất đai 18
1.2.1 Tham vấn cộng đồng trong xây dựng văn bản pháp luật quản lý đất
đai ở Pháp 18
1.2.2 Tham vấn cộng đồng trong quản lý đất đai đô thị ở Canada 19
1.2.3 Tham vấn cộng đồng trong quản lý đất đai ở Cộng hòa Liên bang Đức 20
1.2.4 Tham vấn cộng đồng trong quản lý đất đai đô thị ở Nhật Bản 21
1.2.5 Tham vấn cộng đồng trong quản lý đất đai ở Singapore 22
1.2.6 Kinh nghiệm phát triển mô hình quản lý nguồn tài nguyên dựa vào
cộng đồng ở Botswana 23
1.2.7 Một số công trình nghiên cứu về tham vấn cộng đồng trong quản lý
đất đai ở nước ngoài 261.3 Tham vấn cộng đồng trong quản lý đất đai ở Việt Nam 29
1.3.1 Chính sách tham vấn cộng đồng trong xây dựng quy chế dân chủ ở cơ sở 29
1.3.2 Cơ sở pháp lý về tham vấn cộng đồng ở Việt Nam 32
1.3.3 Tình hình thực hiện tham vấn cộng đồng trong công tác quản lý đất đai 35
1.3.4 Tham vấn cộng đồng đối với các dự án do các tổ chức quốc tế thực
hiện ở Việt Nam 41
1.3.5 Một số công trình nghiên cứu về tham vấn cộng đồng trong quản lý
đất đai ở Việt Nam 49
1.3.6 Nhận xét chung về tham vấn cộng đồng ở Việt Nam 50
1.4 Định hướng nghiên cứu của đề tài 51
CHƯƠNG 2 PHƯƠNG PHÁP NGHIÊN CỨU 53
2.1 Nội dung nghiên cứu 53
2.1.1 Đặc điểm điều kiện tự nhiên, kinh tế và xã hội huyện Lương Sơn 53
2.1.2 Thực trạng tham vấn cộng đồng trong quản lý đất đai tại huyện
Lương Sơn 53
2.1.3 Đánh giá tham vấn cộng đồng trong quản lý đất đai tại huyện Lương Sơn 53
2.1.4 Giải pháp tăng cường tham vấn cộng đồng trong quản lý đất đai 54
2.2 Phương pháp nghiên cứu 54
2.2.1 Phương pháp thu thập tài liệu, số liệu thứ cấp 54
2.2.2 Phương pháp chọn điểm nghiên cứu 54
2.2.3 Phương pháp thu thập tài liệu, số liệu sơ cấp 55
2.2.4 Phương pháp phân tích số liệu và đánh giá tham vấn 56
2.2.5 Xây dựng thang đo và các biến quan sát 57
2.2.6 Phương pháp thống kê 57
2.2.7 Phương pháp so sánh 58
CHƯƠNG 3 KẾT QUẢ NGHIÊN CỨU VÀ THẢO LUẬN 60
3.1 Đặc điểm điều kiện tự nhiên, kinh tế và xã hội huyện Lương Sơn 60
3.1.1 Điều kiện tự nhiên huyện Lương Sơn 60
3.1.2 Điều kiện kinh tế xã hội huyện Lương Sơn 62
3.1.3 Tình hình quản lý sử dụng đất tại huyện Lương Sơn 673.2 Thực trạng tham vấn cộng đồng trong quản lý đất đai tại huyện
Lương Sơn 73
3.2.1 Hình thức và thời điểm tham vấn cộng đồng trong quản lý đất đai tại
huyện Lương Sơn 73
3.2.2 Thực trạng tham vấn cộng đồng trong đăng ký và cấp giấy chứng
nhận tại huyện Lương Sơn 75
3.2.3 Thực trạng tham vấn cộng đồng trong quy hoạch, kế hoạch sử dụng
đất tại huyện Lương Sơn 80
3.2.4 Thực trạng tham vấn cộng đồng trong bồi thường, hỗ trợ và tái định
cư khi Nhà nước thu hồi đất tại huyện Lương Sơn 87
3.3 Đánh giá tham vấn cộng đồng trong quản lý đất đai tại huyện Lương Sơn 93
3.3.1 Đánh giá tham vấn cộng đồng trong đăng ký và cấp giấy chứng nhận
tại huyện Lương Sơn 94
3.3.2 Đánh giá tham vấn cộng đồng trong thực hiện quy hoạch sử dụng đất
đến năm 2020, kế hoạch sử dụng đất 5 năm kỳ đầu (2011 – 2015 ) tại
huyện Lương Sơn 104
3.3.3 Đánh giá tham vấn cộng đồng trong bồi thường, hỗ trợ và tái định cư
khi Nhà nước thu hồi đất tại huyện Lương Sơn 119
3.3.4 Đánh giá chung tham vấn cộng đồng trong quản lý đất đai tại huyện
Lương Sơn 133
3.4 Giải pháp tăng cường tham vấn cộng đồng trong quản lý đất đai 142
3.4.1 Nhóm giải pháp về chính sách 142
3.4.2 Nhóm giải pháp về kỹ thuật 144
KẾT LUẬN VÀ KIẾN NGHỊ 147
1 Kết luận 147
2 Kiến nghị 149
Danh mục các công trình đã công bố có liên quan đến luận án 150
Tài liệu tham khảo 151
Phụ lục 157
MỞ ĐẦU
1. Tính cấp thiết của đề tài
Đất đai là tài nguyên vô cùng quý giá, là tư liệu sản xuất đặc biệt, là thành
phần quan trọng của môi trường sống, là địa bàn để phân bố các khu dân cư, xây
dựng các cơ sở kinh tế, văn hoá, xã hội, quốc phòng, an ninh (Quốc hội Nước
CHXHCNVN, 2013a). Đất đai là thành quả lao động đấu tranh của nhiều thế hệ tạo
lập nên và nó luôn là vấn đề xuyên suốt mọi thời đại.
Hệ thống quản lý đất đai (HTQLĐĐ) chặt chẽ và chính sách đất đai phù hợp
sẽ có tác động tích cực đối với sự phát triển kinh tế - xã hội (KTXH) của đất nước.
Trong nền kinh tế thị trường, pháp luật đất đai có những đóng góp nhất định vào các
thành tựu về phát triển KTXH, ổn định tình hình chính trị và trị an của đất nước.
Dấu ấn sâu đậm nhất mà pháp luật đất đai thể hiện trong đời sống KTXH đó là các
quy định về quyền của người sử dụng đất và việc xác lập địa vị pháp lý của hộ gia
đình với tư cách là đơn vị kinh tế tự chủ.
Sau 10 năm thi hành Luật Đất đai năm 2003, có thể đánh giá công tác quản
lý đất đai đã có nhiều tiến bộ so với trước, việc chấp hành pháp luật đất đai có
chuyển biến rõ rệt như: số vụ vi phạm trong quản lý và sử dụng đất đã giảm nhiều;
đã khắc phục tình trạng giao đất, cho thuê đất trái thẩm quyền, giao đất không đúng
đối tượng; cơ chế bao cấp về giá đất, cơ chế “xin - cho” đất đai đang từng bước
được khắc phục; thực tế tài nguyên đất đai được sử dụng có hiệu quả hơn. Điều đó
cho thấy pháp luật đất đai đã phát huy tác dụng rõ rệt trong việc hạn chế đầu cơ đất
đai, bước đầu thiết lập trật tự quản lý đất đai; thu hẹp những tồn tại về vận dụng
pháp luật đối với chính sách quản lý đất đai giữa các địa phương kéo dài trong
nhiều năm gần đây. Về cải cách hành chính trong lĩnh vực đất đai đã được thực hiện
có hiệu quả; thủ tục hành chính về đất đai đã minh bạch, công khai; cơ chế “một
cửa” được thiết lập ở nhiều địa phương.
Tuy nhiên, tình hình quản lý và sử dụng đất đai ở các cấp vẫn còn một số tồn
tại: hệ thống quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất (KHSDĐ) chưa đáp ứng được yêu
cầu thực tiễn. Việc lập quy hoạch, KHSDĐ của nhiều địa phương còn mang tính
hình thức, chất lượng và tính khả thi của các quy hoạch sử dụng đất (QHSDĐ) chưacao, nhiều trường hợp không sát thực tế, tính khả thi thấp. Tình trạng quy hoạch
“treo”, dự án “treo” gây bức xúc trong dư luận xã hội, ảnh hưởng xấu đến ổn định
sản xuất, đời sống của nhân dân ở nhiều nơi, làm chậm tiến độ triển khai nhiều dự



án đầu tư và gây lãng phí đất đai. Hiện tượng vi phạm pháp luật về đất đai còn
nhiều, nhất là trong việc bồi thường, hỗ trợ và tái định cư (BTHT&TĐC) khi Nhà
nước thu hồi đất.
Nguyên nhân của tình trạng nêu trên là trong quá trình hoạch định, xây dựng và
triển khai các nội dung quản lý Nhà nước về đất đai chưa sát với thực tiễn, chưa đáp ứng
được yêu cầu tổng thể chung về phát triển KTXH. Mặt khác, một số quy định trong quá
trình xây dựng và triển khai thi hành pháp luật đất đai chưa được thực hiện đầy đủ như
việc lập và điều chỉnh QHSDĐ; giao đất thu hồi đất; bồi thường cho người sử dụng khi
thu hồi đất . Đặc biệt, việc tham vấn ý kiến của nhân dân, cộng đồng trong quá trình
xây dựng và triển khai QHSDĐ chưa được thực hiện hoặc việc thực hiện chỉ là hình
thức, ít hiệu quả (Nguyễn Thị Vòng và Trần Thị Giang Hương, 2009; Nguyễn Xuân
Thành và cs., 2009; Hoàng Thái Đại và cs., 2013; Nguyễn Quang Học và cs., 2011; Đỗ
Thị Tám và cs., 2014a; Đỗ Thị Tám và cs., 2014b). Nhiều nơi khi triển khai công tác bồi
thường, giải phóng mặt bằng không có sự tham gia và giám sát của người dân đã làm cho
việc thực thi pháp luật thiếu sự ủng hộ từ cộng đồng (Nguyễn Chí Mỳ và Hoàng Xuân
Nghĩa, 2009). Mặc dù, Hiến pháp năm 1992 đã quy định “Công dân có quyền tham gia
quản lý Nhà nước và xã hội, tham gia thảo luận các vấn đề chung của cả nước và địa
phương, kiến nghị với cơ quan Nhà nước, biểu quyết khi Nhà nước trưng cầu ý dân”
(Quốc hội Nước CHXHCNVN, 1992).
Tại Chỉ thị số 30/CT-TW năm 1998 về xây dựng và thực hiện quy chế dân
chủ ở cơ sở do Bộ Chính trị ban hành đã xác định“Dân biết, dân bàn, dân làm, dân
kiểm tra" là nguyên tắc mở rộng dân chủ xã hội chủ nghĩa (XHCN), phát huy quyền
làm chủ của nhân dân (Bộ Chính trị, 1998). Như vậy, để hệ thống pháp luật về đất
đai đi vào cuộc sống và được đông đảo quần chúng nhân dân, nhất là người sử dụng
đất đồng tình ủng hộ thì việc thực hiện tham vấn cộng đồng (TVCĐ) trong quá trình
hoạch định, xây dựng hệ thống pháp luật về đất đai và việc TVCĐ trong quá trình
thực thi pháp luật là hết sức cần thiết. Đây vừa là yêu cầu vừa là nền tảng để luật
pháp nói chung và pháp luật đất đai nói riêng nâng cao chất lượng và hiệu quả.cao, nhiều trường hợp không sát thực tế, tính khả thi thấp. Tình trạng quy hoạch
“treo”, dự án “treo” gây bức xúc trong dư luận xã hội, ảnh hưởng xấu đến ổn định
sản xuất, đời sống của nhân dân ở nhiều nơi, làm chậm tiến độ triển khai nhiều dự
án đầu tư và gây lãng phí đất đai. Hiện tượng vi phạm pháp luật về đất đai còn
nhiều, nhất là trong việc bồi thường, hỗ trợ và tái định cư (BTHT&TĐC) khi Nhà
nước thu hồi đất.
Nguyên nhân của tình trạng nêu trên là trong quá trình hoạch định, xây dựng và
triển khai các nội dung quản lý Nhà nước về đất đai chưa sát với thực tiễn, chưa đáp ứng
được yêu cầu tổng thể chung về phát triển KTXH. Mặt khác, một số quy định trong quá
trình xây dựng và triển khai thi hành pháp luật đất đai chưa được thực hiện đầy đủ như
việc lập và điều chỉnh QHSDĐ; giao đất thu hồi đất; bồi thường cho người sử dụng khi
thu hồi đất . Đặc biệt, việc tham vấn ý kiến của nhân dân, cộng đồng trong quá trình
xây dựng và triển khai QHSDĐ chưa được thực hiện hoặc việc thực hiện chỉ là hình
thức, ít hiệu quả (Nguyễn Thị Vòng và Trần Thị Giang Hương, 2009; Nguyễn Xuân
Thành và cs., 2009; Hoàng Thái Đại và cs., 2013; Nguyễn Quang Học và cs., 2011; Đỗ
Thị Tám và cs., 2014a; Đỗ Thị Tám và cs., 2014b). Nhiều nơi khi triển khai công tác bồi
thường, giải phóng mặt bằng không có sự tham gia và giám sát của người dân đã làm cho
việc thực thi pháp luật thiếu sự ủng hộ từ cộng đồng (Nguyễn Chí Mỳ và Hoàng Xuân
Nghĩa, 2009). Mặc dù, Hiến pháp năm 1992 đã quy định “Công dân có quyền tham gia
quản lý Nhà nước và xã hội, tham gia thảo luận các vấn đề chung của cả nước và địa
phương, kiến nghị với cơ quan Nhà nước, biểu quyết khi Nhà nước trưng cầu ý dân”
(Quốc hội Nước CHXHCNVN, 1992).
Tại Chỉ thị số 30/CT-TW năm 1998 về xây dựng và thực hiện quy chế dân
chủ ở cơ sở do Bộ Chính trị ban hành đã xác định“Dân biết, dân bàn, dân làm, dân
kiểm tra" là nguyên tắc mở rộng dân chủ xã hội chủ nghĩa (XHCN), phát huy quyền
làm chủ của nhân dân (Bộ Chính trị, 1998). Như vậy, để hệ thống pháp luật về đất
đai đi vào cuộc sống và được đông đảo quần chúng nhân dân, nhất là người sử dụng
đất đồng tình ủng hộ thì việc thực hiện tham vấn cộng đồng (TVCĐ) trong quá trình
hoạch định, xây dựng hệ thống pháp luật về đất đai và việc TVCĐ trong quá trình
thực thi pháp luật là hết sức cần thiết. Đây vừa là yêu cầu vừa là nền tảng để luật
pháp nói chung và pháp luật đất đai nói riêng nâng cao chất lượng và hiệu quả.
Huyện Lương Sơn là cửa ngõ của tỉnh Hoà Bình và miền Τây Bắc Việt Nam,
nằm cách thủ đô Hà Nội khoảng 43 km liền kề với khu công nghệ cao Hoà Lạc, khu
đô thị Phú Cát, Miếu Môn, Đại học Quốc gia, Làng văn hoá các dân tộc. Trên địa
bàn huyện Lương Sơn có những danh lam, thắng cảnh, di chỉ khảo cổ học hàng năm
có thể thu hút một lượng đáng kể khách du lịch như hang Trầm, hang Rổng, hang
Tằm, mái đá Diềm, núi Vua Bà. Bên cạch đó, ngành công nghiệp và tiểu thủ công
nghiệp ở Lương Sơn phát triển khá mạnh, khu công nghiệp Lương Sơn, Bắc Lương
Sơn, Nam Lương Sơn đang thu hút các nhà đầu tư và đây cũng là vùng động lực
phát triển của tỉnh Hòa Bình (UBND huyện Lương Sơn, 2013d). Những năm gần
đây, cơ cấu sử dụng đất của huyện có chuyển biến rõ rệt từ nông nghiệp sang các
mục đích phi nông nghiệp. Vì vậy, nghiên cứu thực trạng TVCĐ trong quản lý đất
đai là rất cần thiết nhằm góp phần nâng cao hiệu quả quản lý và sử dụng đất.
2. Mục tiêu nghiên cứu
- Đánh giá thực trạng tham vấn cộng đồng trong quá trình xây dựng và triển
khai một số nội dung quản lý Nhà nước về đất đai đất đai nhằm tìm ra những tồn tại
của việc xây dựng và thực thi chính sách đất đai tại huyện Lương Sơn, tỉnh Hòa Bình.
- Đề xuất giải pháp tăng cường tham vấn cộng đồng trong quá trình xây dựng
và triển khai chính sách đất đai phù hợp với thực tiễn công tác quản lý đất đai trên địa
bàn huyện Lương Sơn, tỉnh Hòa Bình.
3. Ý nghĩa khoa học và thực tiễn của đề tài
a) Ý nghĩa khoa học
Nghiên cứu sẽ góp phần làm rõ cơ sở lý luận và thực tiễn về tham vấn cộng
đồng trong quản lý đất đai.
b) Ý nghĩa thực tiễn
- Kết quả nghiên cứu sẽ góp phần tăng cường hiệu quả của công tác quản lý
đất đai trên địa bàn huyện Lương Sơn, tỉnh Hòa Bình.
- Các giải pháp đề xuất nhằm tăng cường tham vấn cộng đồng trong quản lý
đất đai trên địa bàn huyện Lương Sơn, tỉnh Hòa Bình có thể áp dụng cho các địa
phương có điều kiện tương tự.