Thạc Sĩ Nghiên cứu cơ chế kiểm tra, giám sát vốn đầu tư xây dựng cơ bản thuộc nguồn vốn ngân sách nhà nước ở

MỤC LỤC
Trang phụ bìa
Lời cam đoan
Mục lục
Danh mục các chữ viết tắt
Danh mục các bảng, các sơ đồ, biểu đồ
MỞ ĐẦU
CHƯƠNG 1: CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ ĐẦU TƯ XÂY DỰNG CƠ BẢN VÀ
CƠ CHẾ KIỂM TRA, GIÁM SÁT VỐN ĐẦU TƯ XÂY DỰNG CƠ BẢN
NGUỒN NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC 16
1.1. TỔNG QUAN VỀ ĐẦU TƯ XÂY DỰNG CƠ BẢN NGUỒN NGÂN
SÁCH NHÀ NƯỚC . 16
1.1.1. Các khái niệm liên quan đầu tư ngân sách Nhà nước, đầu tư công . 16
1.1.2. Đặc điểm chi đầu tư xây dựng cơ bản từ Ngân sách nhà nước . 23
1.1.3. Các nguyên tắc chủ yếu của công tác quản lý, sử dụng nguồn vốn
đầu tư xây dựng cơ bản thuộc nguồn vốn ngân sách Nhà nước 26
1.1.4. Hiệu quả vốn đầu tư xây dựng cơ và chỉ tiêu đánh giá . 30
1.2. MỤC TIÊU YÊU CẦU VÀ NỘI DUNG CƠ CHẾ KIỂM TRA, GIÁM
SÁT VỐN ĐẦU TƯ XÂY DỰNG CƠ BẢN NGUỒN NGÂN SÁCH
NHÀ NƯỚC 38
1.2.1. Khái niệm, mục đích, của cơ chế kiểm tra, giám sát . 38
1.2.2. Mục tiêu kiểm tra, giám sát . 44
1.2.3. Sự cần thiết khách quan hoạt động kiểm tra, giám sát vốn đầu tư xây
dựng cơ bản có nguồn ngân sách nhà nước . 47
1.2.4. Cơ sở lý thuyết nghiên cứu kiểm tra, giám sát 51
1.3. MÔ HÌNH VÀ KINH NGHIỆM CÁC NƯỚC 56
1.3.1. Mô hình kiểm tra, giám sát của các nước trên thế giới . 56
1.3.2. Kinh nghiệm tổ chức bộ máy kiểm tra, giám sát ở một số nước . 57
1.3.3. Bài học kinh nghiệm cho Việt Nam 60 5

KẾT LUẬN CHƯƠNG 1 63
CHƯƠNG 2: THỰC TRẠNG CƠ CHẾ KIỂM TRA, GIÁM SÁT VỐN
ĐẦU TƯ XÂY DỰNG CƠ BẢN THUỘC NGUỒN VỐN NGÂN SÁCH
NHÀ NƯỚC . 64
2.1. TÌNH HÌNH ĐẦU TƯ VIỆT NAM . 64
2.1.1. Cơ cấu đầu tư các thành phần kinh tế 64
2.1.2. Đầu tư theo ngành kinh tế 66
2.1.3. Đầu tư theo vùng kinh tế 68
2.1.4. Khái quát về hiệu quả đầu tư giai đoạn 2001 – 2013 69
2.2. THỰC TRẠNG LÃNG PHÍ ĐẦU TƯ CÔNG Ở VIỆT NAM 72
2.2.1. Lãng phí do công tác quy hoạch 74
2.2.2. Suất vốn đầu tư công Việt Nam cao 75
2.2.3. Lãng phí do đầu tư thiếu sự kết nối đồng bộ . 75
2.2.4. Phân bổ vốn đầu tư dàn trải . 76
2.2.5. Tình hình nợ đọng xây dựng cơ bản ngân sách nhà nước và áp lực nợ
công tăng nhanh . 76
2.2.6. Lãng phí do cơ cấu đầu tư công không hợp lý 78
2.3. THỰC TRẠNG CƠ CHẾ KIỂM TRA, GIÁM SÁT ĐẦU TƯ XÂY
DỰNG CƠ BẢN THUỘC NGUỒN VỐN NSNN Ở VIỆT NAM . 81
2.3.1. Hệ thống kiểm tra, giám sát đầu tư công . 81
2.3.2. Nhận xét đánh giá hệ thống kiểm tra, giám sát . 118
2.3.3. Nguyên nhân hạn chế đối với công tác kiểm tra, giám sát vốn đầu tư
xây dựng cơ bản thuộc ngân sách nhà nước 138
KẾT LUẬN CHƯƠNG 2 . 156
CHƯƠNG 3: GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN CƠ CHẾ KIỂM TRA, GIÁM
SÁT VỐN ĐẦU TƯ XÂY DỰNG CƠ BẢN NGUỒN NGÂN SÁCH NHÀ
NƯỚC . 158 6

3.1. CƠ SỞ ĐỀ XUẤT GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN CƠ CHẾ KIỂM TRA,
GIÁM SÁT VỐN ĐẦU TƯ XÂY DỰNG CƠ BẢN NGUỒN NGÂN
SÁCH NHÀ NƯỚC . 158
3.2. GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN CƠ CHẾ KIỂM TRA, GIÁM SÁT VỐN
ĐẦU TƯ XÂY DỰNG CƠ BẢN NGUỒN NGÂN SÁCH NHÀ
NƯỚC 160
3.2.1. Giải pháp về thể chế chính sách 160
3.2.2. Hoàn thiện chính sách có liên quan . 167
3.2.3. Giải pháp về tổ chức bộ máy . 171
KẾT LUẬN CHƯƠNG 3 179
KẾT LUẬN 181
TÀI LIỆU THAM KHẢO 186
7


DANH MỤC CÁC CHỮ VIẾT TẮT

BQLDA : Ban quản lý dự án
CNH, HĐH : Công nghiệp hóa, hiện đại hóa
FDI : Khu vực kinh tế có vốn đầu tư nước ngoài
ICOR : Incremental Capital - Output Rate.
(Hiệu quả sử dụng tổng hợp của vốn đầu tư phát triển)
KTNN : Kiểm toán Nhà nước
GSĐTCĐ : Giám sát đầu tư cộng đồng
HĐND : Hội đồng nhân dân
NSNN : Ngân sách Nhà nước
NXB : Nhà xuất bản
UBND : Uỷ ban nhân dân
TFP : Total-factor productivity (năng suất nhân tố tổng hợp)
TP. HCM : Thành phố Hồ Chí Minh
TSCĐ : Tài sản cố định
XDCB : Xây dựng cơ bản
XHCN : Xã hội chủ nghĩa
VCCI : Phòng Thương mại và Công nghiệp Việt Nam
WB : Ngân hàng Thế giới ( World bank)
WTO : Tổ chức thương mại thế giới (World Trade Organization)






8

DANH MỤC CÁC BẢNG, BIỂU, HÌNH
DANH MỤC CÁC BẢNG Trang

Bảng 1. 1: So sánh sự khác nhau giữa các khái niệm 42
Bảng 1. 2: Sự khác biệt giữa khi vực công và khu vực tư . 55
Bảng 2. 1: Cơ cấu đầu tư theo chủ thể đầu tư (giá hiện hành) . 64
Bảng 2. 2: Cơ cấu vốn đầu tư từ 2000 - 2012 theo chủ thể đầu tư (giá hiện
hành) . 65
Bảng 2. 3: Đầu tư vào các ngành 67
Bảng 2. 4:Tỷ trọng (cơ cấu) đầu tư của chủ thể đầu tư đối với từng ngành . 67
Bảng 2. 5: ICOR của nền kinh tế Việt Nam . 70
Bảng 2. 6: ICOR theo thành phần của nền kinh tế . 71
Bảng 2. 7: ICOR của các nền kinh tế thời kỳ tăng trưởng nhanh 71
Bảng 2. 8: Nợ công của Việt Nam năm 2011 77
Bảng 2. 9: Chất lượng quản lý đầu tư công 83
Bảng 2. 10: Đại biểu chyên trách trong Quốc hội 90
Bảng 2. 11: Sự tham gia của hộ gia đình vào quá trình ra quyết định và giám
sát các công trình cơ sở hạ tầng ở các xã thuộc Chương trình 135 ở các tỉnh
Lai Châu, Lào Cai, Bình Phước và Sóc Trăng . 96
Bảng 2. 12: Số lượng các hội/ hiệp hội ở Việt Nam 100
Bảng 2. 13: Tổng hợp tình hình giám sát, đánh giá đầu tư 114
Bảng 2. 14: Số dự án vi phạm 116
Bảng 2. 15: Tổng hợp tình hình sai phạm qua báo cáo giám sát, đánh giá đầu
tư . 117
Bảng 2. 16: Đại biểu chyên trách trong Quốc hội 118
Bảng 2. 17: Xếp hạng của tổ chức minh bạch Chỉ số cảm nhận minh bạch của
Việt Nam (2001-2010) . 121
Bảng 2. 18: Khảo sát lý do cán bộ, công chức có ý định bỏ việc trong các cơ
quan nhà nước 144




9


DANH MỤC BIỂU ĐỒ

Biểu đồ 2.1 : Nợ công và nợ nước ngoài của Việt Nam 2002 - 2011 78
Biểu đồ 2. 2: Tỷ lệ các đơn vị gây ra thất thoát lãng phí đầu tư XDCB nguồn
NSNN . 84
Biểu đồ 2. 3: Sự tham gia người dân vào quá trình đưa ra quyết định và giám
sát các công trình cơ sở hạ tầng . 95
Biểu đồ 2. 4: Số dự án được giám sát, đánh giá . 115
Biểu đồ 2. 5: Tỷ lệ dự án được giám sát, đánh giá . 115
Biểu đồ 2. 6: Số dự án vi phạm 117
Biểu đồ 2. 7: Thông tin đáp ứng nhu cầu của hộ gia đình về ngân sách và kế
hoạch của xã (trong số những người quan tâm) . 122
Biểu đồ 2. 8: Lòng tin người dân về nỗ lực chống tham nhũng Chính phủ . 124
Biểu đồ 2. 9: Mức độ sẵn lòng tố cáo tham nhũng người dân . 124
Biểu đồ 2. 10: Cán bộ công chức làm gì khi lương không đủ sống . 144


DANH MỤC CÁC HÌNH

Hình 2.1: Nhận dạng lãng phí thất thoát đầu tư XDCB nguồn NSNN 72
Hình 2.2. Các nội dung thực hiện đánh giá đầu tư công 112
Hình 2.3. Hệ thống các tổ chức đánh giá đầu tư công . 112 10

MỞ ĐẦU
1. Tính cấp thiết của đề tài
Kinh nghiệm các nước cho thấy quá trình hiện đại hóa nhanh nhất thường đi
kèm tình trạng tham nhũng tăng cao nhất. Điều này xảy ra chủ yếu là do chế độ điều
hành và giám sát không theo kịp sự tăng trưởng về tài sản và vốn khi diễn ra quá
trình hiện đại hoá nhanh chóng. Hay nói cách khác thể chế hiện tại của Việt Nam
không khắc phục những mâu thuẫn giữa người chủ và người đại diện, nhiều khoảng
trống cần phải lấp đầy để cải thiện nguồn lực tài chính công.
Thực tiễn cho thấy nguồn lực tài chính công Việt Nam bị sử dụng lãng phí,
kém hiệu quả. Quản trị công Việt Nam đã bộ lộ nhiều yếu kém, trong đó có vai trò,
trách nhiệm của hệ thống kiểm tra, giám sát. Đây là đề tài nóng ở nghị trường Quốc
hội, luôn thu hút sự quan tâm chú ý của người dân và xã hội. Điều này cho thấy áp
lực xã hội đối với trách nhiệm các cơ quan kiểm tra, giám sát nói chung và cơ quan
dân cử nói riêng phải làm tốt hơn trách nhiệm của mình. Nhà nước sớm hoàn thiện
cơ chế kiểm tra, giám sát để bảo đảm nguồn lực tài chính công được sử dụng có
hiệu quả theo tinh thần Chiến lược phát triển kinh tế xã hội 2011 - 2020 - Văn Kiện
Đại hội XI của Đảng: “Tăng cường công tác giám sát, thực hiện dân chủ, tạo cơ chế
để nhân dân giám sát các công việc có liên quan đến ngân sách, tài sản của Nhà
nước. Nâng cao hiệu lực, hiệu quả của các cơ quan chức năng, khuyến khích phát
hiện và xử lý nghiêm các hành vi tham nhũng, lãng phí. Tăng cường công tác giám
sát, thực hiện dân chủ, tạo cơ chế để nhân dân giám sát các công việc có liên quan
đến ngân sách, tài sản của Nhà nước. Nâng cao hiệu lực, hiệu quả của các cơ quan
chức năng, khuyến khích phát hiện và xử lý nghiêm các hành vi tham nhũng,
lãng phí”.
Xuất phát từ thực tiễn đó, đề tài “Nghiên cứu cơ chế kiểm tra, giám sát vốn
đầu tư XCDB thuộc nguồn vốn Ng n sách Nh nư c ở Việt Nam” được xác lập
như một yêu cầu cần thiết đặt ra trong tình hình hiện nay. 11


2. Mục đích nghiên cứu
Mục đích chung cốt lõi của luận án là phân tích, đánh giá hiệu quả hệ thống
kiểm tra, giám sát đầu tư xây dựng cơ bản nguồn NSNN ở Việt Nam, những nhân tố
nào tác động đến hiệu quả hoạt động hệ thống kiểm tra, giám sát vốn đầu tư XDCB
nguồn NSNN ở Việt Nam.
- Hệ thống hoá những vấn đề lý luận cơ bản về đầu tư công, cơ chế kiểm tra,
giám sát đầu tư công ở Việt Nam.
- Khảo sát thực trạng cơ chế kiểm tra, giám sát đầu tư XDCB thuộc nguồn
NSNN, phân tích hạn chế yếu kém trong các tổ chức bộ máy kiểm tra, giám sát; xác
định rõ những tồn tại, hạn chế trong hệ thống kiểm tra, giám sát đầu tư XDCB thuộc
nguồn vốn NSNN.
- Qua nghiên cứu bài học kinh nghiệm mô hình kiểm tra, giám sát các nước
đề xuất các giải pháp thích hợp hoàn thiện cơ chế kiểm tra, giám sát vốn đầu tư
XDCB thuộc nguồn vốn NSNN, góp phần hoàn thiện thể chế nhà nước quản lý đầu
tư công ở Việt Nam.
3. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu
3.1. Đối tượng nghiên cứu
Đối tượng nghiên cứu của đề tài là lý luận và thực tiễn cơ chế kiểm tra, giám
sát chi đầu tư XDCB thuộc nguồn vốn NSNN ở Việt Nam.
3.2. Phạm vi nghiên cứu
Phạm vi nghiên cứu của đề tài là thực trạng cơ chế kiểm tra, giám sát vốn
đầu tư XDCB nguồn NSNN trong giai đoạn 2001 - 2010 và những năm gần đây, đề
tài không đi sâu phân tích về nội dung kiểm tra, giám sát và đánh giá hiệu quả vốn
đầu tư xây dựng cơ bản nguồn NSNN.
4. Tổng quan các công trình nghiên cứu có liên quan
Có thể đề cập đến một số công trình nghiên cứu tiêu biểu về vấn đề đầu tư cơ
bản và cơ chế kiểm tra, giám sát vốn đầu tư xây dựng cơ bản nguồn ngân sách nhà
nước như sau: 12

- Công trình nghiên cứu của nhóm tác giả Vũ Tuấn Anh và Nguyễn Quang
Thái vào năm 2011 với tên đề tài “Đầu tư công - Thực trạng và tái cơ cấu”. Nhóm
tác giả đã phân tích những ưu, khuyết điểm trong chính sách và thực tiễn quản lý
đầu tư công trong thời gian qua ở Việt Nam, qua đó đề xuất ý tưởng nhằm nâng cao
hiệu quả đầu tư công ở Việt Nam.
- Công trình nghiên cứu “Các chế tài hạn chế phòng ngừa và xử lý lãng phí
thất thoát trong đầu tư xây dựng” của tác giả Phạm Sỹ Liêm vào năm 2007 đã đề
xuất các chế tài xử lý những đối tượng không thực hiện đúng quy định pháp luật
gây lãng phí, thất thoát, tham nhũng trong quá trình thực hiện đầu tư xây dựng, đề
xuất bổ sung hoàn chỉnh cơ chế chính sách liên quan đến đầu tư xây dựng.
- Có thể đề cập đến “Báo cáo rà soát nâng cao hiệu quả đầu tư của nền kinh
tế Việt Nam hiện nay” của Bộ kế hoạch và Đầu tư vào năm 2011, báo cáo chỉ ra hệ
thống rào cản đối với hiệu quả đầu tư của kinh tế Việt Nam. Qua đó đề xuất một số
giải pháp nâng cao hiệu quả đầu tư công Việt Nam.
- Công trình nghiên cứu “Lập ngân sách theo kết quả đầu ra và sự vận dụng
vào trong quản lý chi tiêu công của Việt Nam” của tác giả Sử Đình Thành vào năm
2004, đề tài đã hệ thống hoá và phát triển lý luận về quản lý chi tiêu công trong nền
kinh tế thị trường, phân tích và đánh giá thực trạng lập và quản lư chi tiêu công Việt
Nam. Đề xuất các giải pháp xây dựng khuôn khổ lập ngân sách theo kết quả đầu ra
trong quản lư chi tiêu công ở Việt Nam.
- Năm 2012, tác giả Sử Đình Thành tiếp tục nghiên cứu vấn đề này với đề tài
“Nghiên cứu hoàn thiện hệ thống giám sát và đánh giá chi tiêu công ở Việt Nam”.
Mục đích cơ bản của đề tài là hướng tới hoàn thiện thiết lập hệ thống M&E chi tiêu
công dựa trên kết quả. Hệ thống M&E chi tiêu công dựa trên kết quả là phương thức
quản trị công hiện đại, cung cấp công cụ đo lường kết quả chi tiêu công và gắn chi
tiêu công với mục tiêu ưu tiên. Nghiên cứu hướng tới mục tiêu tìm kiếm cách thức
phát triển hệ thống M&E phù hợp với bối cảnh hội nhập của Việt Nam, nhằm tăng
cường cải cách khu vực công hướng tới phát triển bền vững. 13

- Công trình nghiên cứu “Chống thất thoát lãng phí trong đầu tư XDCB từ
vốn ngân sách: Phân tích từ góc độ của Kiểm toán nhà nước” của tác giả Hồ Minh
Thế vào năm 2010. Đề tài đã nhận diện một số vấn đề thường gặp gây thất thoát
lãng phí trong đầu tư XDCB từ nguồn vốn NSNN qua thực tiễn hoạt động KTNN.
Từ đó đề ra giải pháp hoàn thiện công tác phòng chống thất thoát lãng phí trong đầu
tư công ở Việt Nam.
Ngoài ra còn các công trình nghiên cứu của các cơ quan nhà nước, bộ ngành
ở Việt Nam như Bộ Kế hoạch và Đầu tư, Bộ Tài chính, Tổng hội xây dựng Việt
Nam, một số tổ chức quốc tế đã công bố các báo cáo, báo cáo thường niên, nghiên
cứu, đánh giá, ấn phẩm trong đó có đề cập đến chi tiêu công của Việt Nam. Cụ thể
như: WB công bố các báo cáo và các ấn phẩm về KTXH Việt Nam (Báo cáo phát
triển Việt Nam, Việt Nam quản lư chi tiêu công để tăng trưởng và giảm nghèo ).
Nhìn chung các công trình nghiên cứu trên do cá nhân các nhà khoa học hoặc do
các cơ quan công bố, với mức độ khác nhau đều có chung nhận định về hiệu quả
đầu tư từ nguồn vốn NSNN ở Việt Nam còn thấp, các nghiên cứu chỉ ra nguyên
nhân thất thoát, lãng phí, tham nhũng, tiêu cực Tuy nhiên đến nay vẫn chưa có
một công trình nghiên cứu nào nghiên cứu một cách có hệ thống về hệ thống cơ chế
kiểm tra, giám sát vốn đầu tư XDCB thuộc nguồn vốn NSNN
5. Phương pháp nghiên cứu
5.1. Phương pháp nghiên cứu lý luận
Phân tích, tổng hợp, hệ thống hoá, khái quát hoá, các nội dung chủ yếu trong
các tài liệu từ các công trình nghiên cứu liên quan đã công bố, báo cáo tổng kết của
các cơ quan, báo chí, tập chí và kinh nghiệm của các nước trong kiểm tra, giám sát
vốn đầu tư XDCB từ nguồn NSNN để xây dựng cơ sở lý luận về đầu tư công, cơ
chế kiểm tra, giám sát đầu tư công ở Việt Nam .
5.2. Phương pháp nghiên cứu thực tiễn
5.2.1. Phương pháp điều tra bằng bảng hỏi
Đây là phương pháp nghiên cứu chính của đề tài. Tác giả xây dựng bảng hỏi
nhằm khảo sát thực trạng cơ chế kiểm tra, giám sát vốn đầu tư XDCB nguồn NSNN 14

trong giai đoạn 2001 - 2010 và những năm gần đây. Từ đó, tác giả phân tích tổng
hợp các kết quả khảo sát thực tế, kết hợp với nghiên cứu lý thuyết để đánh giá thực
trạng cơ chế chính sách kiểm tra, giám sát đầu tư XDCB từ nguồn NSNN.
5.2.2. Phương pháp phỏng vấn
Tiến hành phỏng vấn các bên có liên quan như chủ đầu tư, ban quản lý dự
án, nhà thầu, đơn vị tư vấn thiết kế, cơ quan quản lý nhà nước, người dân để làm rõ
hơn thực trạng cơ chế kiểm tra, giám sát vốn đầu tư XDCB nguồn NSNN và những
tồn tại, nguyên nhân .
5.2.3. Phương pháp lấy ý kiến chuyên gia
Tiến hành lấy ý kiến chuyên gia, các nhà khoa học trong lĩnh vực liên quan
thông qua các tài liệu hội thảo, toạ đàm, bài báo để làm rõ hơn cho lý luận cũng
như thực trạng được nghiên cứu trong đề tài.
6. Những đóng góp của luận án
- Bổ sung làm rõ nội hàm một số khái niệm: đầu tư công, cơ sở lý luận về kiểm
tra, giám sát đầu tư công.
- Luận án chỉ rõ những yếu kém mang tính hệ thống của các cơ quan kiểm tra,
giám sát; chỉ ra những khoảng trống trong hệ thống kiểm tra, giám sát gây lãng phí
nguồn lực, thiếu hiệu quả trong sự tương hỗ lẫn nhau trong hệ thống kiểm tra,
giám sát.
- Luận án làm rõ những nguyên nhân hạn chế cơ chế kiểm tra, giám sát vốn đầu
tư XDCB nguồn NSNN.
- Giúp cho Chính phủ hoàn thiện hệ thống kiểm tra, giám sát đánh giá chi phí
đầu tư XDCB nguồn NSNN.
- Nâng cao hiệu quả và hiệu lực cơ quan dân cử, tổ chức xã hội đối với kiểm
tra, giám sát vốn đầu tư XDCB nguồn NSNN.
7. Tên và kết cấu luận án
Luận án được chia làm ba chương, bao gồm:
Chương 1: Cơ sở lý luận về đầu tư XDCB, cơ chế kiểm tra, giám sát đầu tư
XDCB thuộc nguồn NSNN 15

Chương 2 : Thực trạng cơ chế kiểm tra, giám sát vốn đầu tư XDCB thuộc
nguồn vốn NSNN
Chương 3: Giải pháp hoàn thiện cơ chế kiểm tra, giám sát vốn đầu tư XDCB
nguồn NSN