Chuyên Đề Một cách nhìn về sự phát triển của hành chính và cải cách hành chính

Tên đề tài
Một cách nhìn về sự phát triển của hành chính và cải cách hành chính
​
Th.s. Nguyễn Khắc Hùng
Th.s. Phạm Đức Toàn

Khái lược:

Đã có nhiều tác giả trong nước và trên thế giới viết về sự tiến hoá của hành chính với tư cách là một ngành khoa học, một nghệ thuật và một nghề. Có nhiều cách lập luận khác nhau và, do vậy, dẫn tới những quan điểm rất khác nhau về vấn đề này. Tuy vậy, lịch sử phát triển của loài người cho thấy có những quy luật nhất định tác động tới mọi phương diện đời sống chính trị, kinh tế và xã hội của mỗi quốc gia. Hành chính cũng không nằm ngoài quy luật tiến hoá đó. Loạt bài viết này mong muốn đóng góp thêm một cách nhìn mới vào sự vận động này. Tác giả sẽ bắt đầu từ hành chính với tư cách làm một lĩnh vực chung, tới sự vận động của hành chính gắn với các yêu cầu biến đổi hành chính làm cho nó phù hợp hơn với quá trình phát triển. Qua việc đánh giá các mối quan hệ biện chứng giữa các vấn đề lý luận và khái niệm, kết hợp với các kinh nghiệm cải cách hành chính ở Phương Tây, tại các nước đang phát triển và các nước đang chuyển đổi sang nền kinh tế thị trường, đặc biệt ở Trung Quốc và Việt Nam, có thể rút ra một con đường nhất định. Chắc chắn sẽ còn nhiều điểm còn gây nên tranh luận trong loạt bài này, song tác giả sẽ đi từ những lập luận của mình để dẫn tới một số kết luận liên quan tới việc đổi mới nền hành chính nhà nước và công cuộc cải cách hành chính nhà nước ta hiện nay.

Sự vận động của hành chính

Theo nhiều học giả (ví dụ: Lynn, 1996; Vũ Huy Từ và Nguyễn Khắc Hùng, 1998), khái niệm “hành chính” xuất hiện từ lâu đời, cùng với sự hình thành nhà nước. Có thể lấy Ai Cập cổ đại làm một minh chứng, khi quốc gia này sử dụng bộ máy hành chính của mình để điều tiết thuỷ lợi từ dòng chảy của sông Nin, tới việc xây dựng nên các kim tự tháp nổi tiếng. Triều đại nhà Hán ở Trung Quốc (từ năm 206 trước Công nguyên tới năm 220 sau Công nguyên) đã vận dụng Khổng giáo vào việc tuyển lựa quan lại, theo đó chính quyền phải do những người được chọn ra bằng phẩm chất và năng lực chứ không phải do thiên bẩm. Ở Châu Âu các quốc gia La Mã, Hy Lạp và Tây Ban Nha cổ đại cũng được xem là các vương triều hành chính, được trung ương điều hành bằng các quy định và luật lệ. Tại Pháp vào thế kỷ thứ 18, vua Na-pô-lê-ông đã sử dụng bộ máy hành chính của mình rất tài tình để bảo đảm quân nhu và lương thảo cho các cuộc chinh chiến kéo dài tại những miền xa xôi. Mặc dù hành chính khi đó tồn tại dưới hình thức này hay hình thức khác, các lập luận mang tính khái niệm về hành chính và cải cách hành chính chỉ mới nở rộ từ khoảng giữa thế kỷ 19 (Caiden,1969,1984,1991; Hammergren, 1983; Mutahaba, 1989; Hughes, 1998).

Mối quan tâm nhằm thay đổi các hệ thống hành chính từ thời cổ đại này bắt nguồn từ việc hoạt động của nhà nước ngày càng trở nên đa dạng và phức tạp, và mang lại một hình thái hành chính mới mà ngày nay thường được gọi là “ mô hình hành chính truyền thống”. Hughes (1998, tr : 22) viết “ thay vì việc trước kia chỉ có những người nghiệp dư có lòng tận trung với các bậc vương hầu, việc điều hành các tổ chức nhà nước hiện đã trở thành công tác mang tính chuyên môn. Các công chức là những người rất được tôn trọng và họ hình thành nên một giới chóp bu hành chính riêng (Meksawan, 1996). Giới chính trị gia có thể nắm chính quyền hay rời bỏ, song bộ máy diều hành nhà nước vẫn nằm trong tay các quan chức thường nhật, và sự chuyển giao chế độ nhiều khi diễn ra khá thông suốt.

Mô hình hành chính truyền thống mang nhiều đặc điểm như: nền hành chính chịu sự kiểm soát hình thức của giới lãnh đạo chính trị, có một bộ máy thư lại theo hệ thứ bậc chặt chẽ, với các quan chức được tuyển dụng và bổ nhiệm lâu dài. Họ là những người trung lập về mặt chính trị , không theo một đảng phái nào, và phục vụ tận tâm bất kì chính đảng cầm quyền nào. Họ thường không tham gia vào việc hoạch định chính sách mà chỉ điều hành việc thực thi các chính sách do các chính trị gia hoạch định nên (Hughes, 1998). Nền tảng lý luận cũng như cơ sở để cải cách mô hình hành chính truyền thống này xuất hiện cùng với nhiều học giả là những người cho rằng các phương thức mới khi đó đang được vận dụng rộng rãi trong việc quản lý các doanh nghiệp có thể tiếp thu vào hoạt động của chính phủ. Từ đó, “hành chính” với ý nghĩa ban đầu tương tự như “quản lý” đã đi qua quá trình tiến hoá riêng và giữa hai hiện tượng đã có sự hấp thụ, tương tác lẫn nhau1.

Bắt đầu từ Anh quốc, có những người như ngài Charles Trevelyan, đã nhận thấy rõ các nhược điểm của chính mô hình hành chính truyền thống, và viết nên Bản báo cáo Northcote-Tryvelyan nổi tiếng (Wheaton, 1968). Bản báo cáo này được viết ra năm 1854 và khuyến nghị rằng “cần lưạ chọn kỹ lưỡng những người trẻ tuổi vào các ngạch bậc thấp để thực thi công vụ” thông qua “việc lập nên một hệ thống thi tuyển thoả đáng trước khi bổ nhiệm”. Đây chính là khuyến nghị đầu tiên nhằm bãi bỏ chế độ bảo trợ và thay vào đó là việc tổ chức các cuộc thi tuyển cạnh tranh công khai với sự giám sát của một hội đồng tuyển dụng ở trung ương; tổ chức lại các cơ quan ở ttrung ương để thực hiện công tác trí tuệ và công tác cơ học riêng rẽ nhau; và sử dụng khái niệm “công tích” cho các chức danh cao cấp thuộc bộ máy thư lại.

Ngay như ở nước ta, các ý tưởng về đổi mới một số phương diện hoạt động của bộ máy quan lại cũng đã có từ lâu. Ngay từ thời nhà Đinh lập nên một quốc gia Việt Nam độc lập, tự chủ, tới các triều đại nhà Lê, Trần, cho tới triều nhà Nguyễn sau này, đã tiến hành nhiều kỳ thi tuyển các quan lại làm việc cho bộ máy do nhà Vua đứng đầu. Việc thi tuyển hoàn toàn căn cứ vào tài năng và sự học hành của các sĩ tử, một người nghèo khó, không có vai vế và địa vị gì trong xã hội, nếu qua kỳ thi tuyển này, lập tức được bổ nhiệm làm quan. Các triều đại còn có các qui định cụ thể và chặt chẽ về các hành vi và những việc các quan không được làm như người làm quan tại vùng nào thì không được mua điền trạch tại đó, hoặc không được đưa vợ con vào làm trong công sở của mình v.v.

Có ấn tượng sâu sắc vì cải cách diễn ra tại Anh, Luật công vụ Mỹ (Luật Pendeleton) đã được ban hành năm 1883 và thành lập ra hội đồng công vụ thuộc cả hai đảng. Luật này qui định bốn điều chủ yếu: (i) tổ chức thi tuyển cạnh tranh cho tất cả những người nào đăng ký vào nền công vụ được phân loại; (ii) bổ nhiệm những người nào đạt điểm cao nhất qua kỳ thi tuyển này vào công vụ; (iii) qui định thời hạn tập sự trước khi người đó được chính thức bổ nhiệm; và (iv) bổ nhiệm tính theo tỷ lệ dân cư tại địa bàn của bang hay các vùng chủ yếu của các bang (Gladden, 1972, do Hughes trích dẫn, 1998). Sau này, Tổng thống đời thứ 28 của Mỹ là Woodrow Wilson vào đầu thế kỷ 20, do không ủng hộ chế độ thải loại1 nên đã đưa ra nhiều biện pháp cải cách hành chính như bãi bỏ chế độ này và tạo dựng nên chế độ công tích (Muhataba, 1989).

Việc cải cách tại Anh và Mỹ, kết hợp với mô hình bộ máy thư lại toàn diện hơn tại châu lục châu Âu nếu kể từ thời nước Phổ tính từ khoảng giữa thế kỷ thứ 19 đã dẫn tới một mô hình hành chính tương đối chung cho nửa đầu thế kỷ hai mươi. Tại Đức, Max Weber trước đó đã viết về đòi hỏi phải lựa chọn các hệ thống hợp lý hoá để điều hành các tổ chức chính phủ. Ông là người đã đưa ra học thuyết về bộ máy thư lại với ý tưởng về một hệ thống công vụ riêng biệt, mang tính chuyên môn hoá, có các công chức được tuyển dụng và bổ nhiệm căn cứ theo công tích, trung lập về chính trị, và sẽ phục vụ suốt đời trong chính phủ. Woodrow Wilson có quan niệm cho rằng các nhà chính trị chịu trách nhiệm về hoạch định chính sách trong khi các nhà hành chính thì chịu trách nhiệm thực thi chính sách đó. Hai quan niệm này tạo nên một sự nhìn nhận là hành chính có thể là một hiện tượng mang tính công cụ và kỹ thuật, tách rời khỏi phạm vi chính trị. Những người khác như là Fredrick Taylor ở Mỹ và Henry Fayol ở Pháp thì sáng tạo nên thuyết quản lý khoa học, ủng hộ một số tư tưởng cải cách đưa từ khu vực doanh nghiệp vào thực tiễn của các tổ chức chính phủ. Những ý tưởng này là quan trọng trong công tác quản lý của các khu vực công và khu vực tư.

Những năm 1920 và 1930 đánh dấu bằng một thời kỳ suy thoái và những nỗ lực để phục hồi tình trạng suy thoái này đã đẫn đến suy nghĩ mới về tổ chức và vận hành chính phủ. Ví dụ, tại Mỹ, “nhiều học giả nghiên cứu xêm một số tổ chức công mới xuất hiện như Cơ quan thuộc thung lũng Tenessee (TVA) khi đó được lập nên để quảng bá việc phục hồi sau thời kỳ suy thoái hoạt động như thế nào, và người ta ghi lại các bài học của các tổ chức này và các hoạt động của chúng” (Muhataba, 1989, tr. 24). Cuộc chiến tranh thế giới lần thứ hai đã không để lại nhiều cơ hội để suy nghĩ kỹ lưỡng về tổ chức và hoạt động của chính phủ nhằm mang lại chất lượng công tác cao hơn, ngoại trừ một số kỹ sư người Anh là những người khi tìm cách chiến đấu có hiệu quả hơn, đã đưa ra hình thức nghiên cứu hành động như là một công cụ quản lý. Chính hình thức nghiên cứu hành động này về sau đã được vận dụng vào cả khu vực nhà nước và khu vực tư nhân nhằm cải tiến hiệu quả.

Sau chiến tranh thế giới lần thứ hai, việc hàng loạt các nước thuộc thế giới thứ ba dành được độc lập vào cuối thập kỷ 1940, 1950 đã tạo nên một trào lưu mới cho cải cách hành chính. Trên thực tế, vào thời điểm đó thì các nước mới dành được độc lập là“những nước cần cải cách hành chính nhất thì lại ít được chuẩn bị nhất”, do họ “không thể dựa vào các nhà hành chính nước ngoài và các phương pháp hành chính do họ áp đặt nữa mà phải xây dựng nên nền hành chính của riêng mình, vừa vay mượn từ phía các nhà cai trị mới rút đi, vừa phải tự mình ứng biến với tình thế” (Caiden, 1991). Chính phủ các nước này, cùng với các quốc gia lâu đời và các tổ chức quốc tế, bắt đầu dành thời gian để tìm ra phương cách để làm cho các hệ thống hành chính của mình có thể ứng phó tốt hơn với hoàn cảnh. Kết quả là từ các nỗ lực của họ đã phát sinh ra một phong trào mới là “hành chính phát triển”, một phân nhánh của ngành học hành chính rộng hơn (Hammergren, 1983; Bhambhri, 1985; Caiden, 1991).

Trong khi khái quát các tác phẩm về sự phát triển và cải cách hành chính trong giai đoạn sau chiến tranh thế giới lần thứ hai, Hammergren (1983, tr. 5-15) đã chia thành hai giai đoạn. Ông lập luận rằng vào thời kỳ đầu (khoảng từ 1950-1970) cải cách là thay đổi chính sách và đó cũng là chủ đề chính. Phần lớn các tác phẩm đều mang tính kê đơn bốc thuốc và chú trọng vào việc tìm ra các vấn đề chung và các giải pháp để xử lý các vấn đề chung đó. Cụ thể hơn, (i) có hàng loạt các bài nghiên cứu về chính trị của việc tổ chức lại hành chính và các chiến lược khác nhằm hợp lý hoá các bố máy thư lại; (ii) các nghiên cứu mang tính lịch sử về các trào lưu cải cách cụ thể tập trung vào các lực lượng chính trị tạo ra chúng; và (iii) thử đánh giá các chương trình cải cách tại một số nước đang phát triển nhằm đưa ra các khuyến nghị cải tiến. Đến thập kỷ 1960 thì có một bước chuyển thay đổi tình hình. Sau vài năm, các tác giả bắt đầu phê phán và chú trọng tới việc đưa ra các giải pháp cải cách và đưa ra các phương thức tiếp cận nhằm cải tiến việc thực thi hành chính. Các xu hưóng mới xây dựng trên cơ sở các phê phán trước đó, cố giải quyết yêu cầu xây dựng nên các hệ thống và tổ chức hành chính thích họp với các xã hội và nền văn hoá cụ thể. Các nỗ lực khi đó là nhằm thông qua thay đổi chung về cấu trúc và thể thức hành chính để cải tiến việc thực hiện.

Như vậy, sự chú trọng của “hành chính phát triển” là về bối cảnh cải cách, các quá trình và ý nghĩa của cải cách hành chính, cũng như nhiều bài nghiên cứu tình huống về các cuộc cải cách tại các nước đang phát triển. Các ý tưởng về phong trào này được tuyền bá thông qua các tác phẩm và tạp chí như Tổng hợp khoa học hành chính quốc tế, Tạp chí hành chính Ấn độ, Tạp chí hành chính hải ngoại v.v. Phong trào này có ảnh hưởng lớn đối với tiến trình cải cách hành chính như Muhataba (1989, tr. 24-25) đã viết “Trong khi phong trào ‘hành chính phát triển’ có những bước thăng trầm và chuyển đổi cả về trọng tâm cũng như thành phần của nó, thì đây cũng là một nguồn quan trọng của tiến trình trí tuệ về chủ đề cải cách hành chính”.

Kể từ cuối thập kỷ 1980, có một xu hướng mới xuất hiện trong trào lưu cải cách hành chính. Sự chuyển đổi của một số nền kinh tế kế hoạch hoá tập trung sang quá trình phát triển kinh tế thị trường đặt ra yêu cầu bức thiết phải cải tiến bộ máy hành chính các nước này để đáp ứng các yêu cầu và thách thức mới. Một số nguồn (như Kornai, 1990, 1992; WB, 1993, 1996; Evan, 1994; Melo et. al., 1997; Kolodko, 1999) đã bắt đầu viết về sự chuyển đổi kinh tế này và các nỗ lực tăng cường và củng cố bộ máy chính phủ. Sau đây là một vài nhận xét đầu tiên về các tác phẩm viết về cải cách hành chính trong các nền kinh tế chuyển đổi. Thứ nhất, mặc dù trên thực tế các vấn đề liên quan đến hành chính công và cải cách hành chính trong các nền kinh tế kế hoạch hoá tập trung trước đây không được các học giả theo chủ nghĩa Mác quan tâm nhiều như Poudyal viết: "Chính thể và bộ máy hành chính nhà nước chưa bao giờ được Mác xem xét một cách hệ thống" (1989, tr: 3), hiện nay tầm quan trọng của các vấn đề này đối với sự phát triển quốc gia được rất nhiều nhà hoạch định chính sách và các học giả thừa nhận (Chow, 1988; Balazs, 1993; Fforde and de Vylder, 1996). Thứ hai, điều làm cho các nước chuyển đổi khác biệt với các quốc gia mới độc lập vào thập kỷ năm mươi, sáu mươi là họ có bộ máy hành chính được thiết lập và hoạt động từ lâu, và cải cách chủ yếu nhằm điều chỉnh và cải tiến hoạt động để phù hợp với tình hình mới chứ không phải là để xây dựng một bộ máy mới (Collins and Nixon, 1993; Hùng and Rondinelli, 1996). Thứ ba, các tác giả chú trọng cả sự thay đổi về cơ cấu và quy trình cũng như về hành vi ứng xử của công chức (Collins, 1993; Truyến, 1994, 1995, 1998; Tong, 1999). Cuối cùng, các bài viết này dường như tương đối tản mạn, chủ yếu tập trung vào kinh nghiệm của các nước trong nỗ lực cải tiến hệ thống hành chính công của mình chứ không xây dựng một khuôn khổ khái niệm về cải cách hành chính. Tuy nhiên, các tác phẩm này đã có đóng góp quan trọng vào việc hiểu biết các hiện tượng cải cách hành chính phức tạp và thú vị.