Thạc Sĩ Mối quan hệ giữa BQL Khu kinh tế Dung Quất với chính quyền địa phương trong quản lý nhà nước trên đị

LUẬN VĂN THẠC SỸ
NĂM 2012

MỤC LỤC
LỜI CAM ĐOAN . i
LỜI CẢM ƠN ii
TÓM TẮT . iii
MỤC LỤC iv
DANH MỤC CÁC TỪ VIẾT TẮT vi
CÁC KHÁI NIỆM . vii
DANH MỤC HÌNH ix
DANH MỤC BẢNG x
DANH MỤC HỘP xi
1. PHẦN MỞ ĐẦU 1
1.1. Bối cảnh và vấn đề chính sách . 1
1.2. Mục tiêu, câu hỏi nghiên cứu và ý nghĩa thực tiễn 4
1.3. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu 5
1.4. Phương pháp luận 5
1.5 Cấu trúc dự kiến của đề tài 6
2. MÔ HÌNH BAN QUẢN LÝ TRONG BỘ MÁY HÀNH CHÍNH . 7
2.1. Lịch sử và phát triển của mô hình Ban quản lý Khu chế xuất, Khu công nghiệp . 7
2.2 Cơ quan quản lý các Ban quản lý Khu công nghiệp, Khu chế xuất và Khu công nghệ cao 10
2.3 Sự ra đời của khu kinh tế, đòi hỏi mới của quản lý nhà nước 11
3. KHU KINH TẾ DUNG QUẤT 14
3.1. Sự ra đời và phát triển của mô hình quản lý ở Khu kinh tế Dung Quất 14
3.2 Vị trí của Ban quản lý Khu kinh tế Dung Quất trong bộ máy chính quyền địa phương ở
Quảng Ngãi .17
3.3 Mối quan hệ của Ban với cơ quan chuyên môn cấp tỉnh và Ủy ban nhân dân huyện Bình
Sơn, Ủy ban nhân dân các xã trên địa bàn khu kinh tế .19
4. SỰ PHỐI HỢP TRONG QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC TRÊN ĐỊA BÀN KHU KINH TẾ Ở
CÁC LĨNH VỰC QUAN TRỌNG 22
4.1 Lập, quản lý và thực hiện quy hoạch 22
4.2 Quản lý đất đai 23
4.3 Quản lý môi trường .26
4.4 Quản lý lao động .29
5. KẾT LUẬN VÀ KIẾN NGHỊ CHÍNH SÁCH .31
5.1 Đối với Chính phủ .32
5.2. Đối với Ủy ban nhân dân tỉnh Quảng Ngãi .34
KẾT LUẬN .37
TÀI LIỆU THAM KHẢO .38
PHỤ LỤC HÌNH .43
PHỤ LỤC BẢNG .51
PHỤ LỤC HỘP .77
1. PHẦN MỞ ĐẦU
1.1. Bối cảnh và vấn đề chính sách
Việt Nam bắt đầu công cuộc “đổi mới” từ sau năm 1986 bằng quyết tâm chính trị của Đảng
Cộng sản Việt Nam. Kể từ đó, đất nước đã trải qua quá trình cải cách mạnh mẽ mang tính định
hướng thị trường (Ninh Ngọc Bảo Kim và Vũ Thành Tự Anh, 2008). Từ những năm đầu của
cải cách, với mong muốn tạo ra những khu vực có cơ sở hạ tầng tốt với thủ tục hành chính
thuận lợi để thu hút đầu tư nước ngoài, ở Việt Nam bắt đầu xuất hiện các khu vực lãnh thổ
theo mệnh lệnh hành chính, có hoạt động kinh tế và quản lý nhà nước (QLNN) đặc thù. Đầu
tiên là sự ra đời các khu chế xuất (KCX) Tân Thuận, Linh Trung ở thành phố Hồ Chí Minh
vào năm 1991. Sau đó Nghị định 192 ngày 28/12/1994 về ban hành Quy chế khu công nghiệp
(KCN) đã tạo cơ sở pháp lý cho sự ra đời của hàng loạt KCN trên cả nước. Đến năm 1998 mô
hình khu kinh tế (KKT) cửa khẩu ra đời và sau đó là mô hình KKT ven biển với KKT mở Chu
Lai vào năm 2003. Hàng loạt KCN, KCX và KKT đã được thành lập trên cả nước không
những chỉ để thu hút đầu tư nước ngoài mà còn được xem như là giải pháp thúc đẩy phát triển
nông thôn (Mazur, Dapice và Vũ Thành Tự Anh, 2006). Tính đến tháng 6 năm 2011, cả nước
đã có 15 KKT ven biển, 29 KKT cửa khẩu, 173 KCN/KCX (trên tổng số hơn 260 khu) đang
hoạt động (Lê Tuấn Dũng, 2011).
Trong xu thế đó, năm 1996 KCN Dung Quất được thành lập với quy mô diện tích khoảng
14.000 ha. Tháng 3/2005, trên cơ sở KCN Dung Quất, Chính phủ (CP) đã thành lập KKT
Dung Quất với diện tích khoảng 10.300 ha, trên địa bàn 09 xã của huyện Bình Sơn, tỉnh
Quảng Ngãi. Đến cuối năm 2011, KKT Dung Quất đã cấp giấy chứng nhận đầu tư cho 111 dự
án với tổng vốn đăng ký là 8 tỷ USD (trong đó có 98 dự án trong nước với tổng vốn đăng ký là
75.080,61 tỷ đồng; 13 dự án nước ngoài với tổng vốn đăng ký là 3.745,15 triệu USD); có 67
dự án đã đi vào hoạt động sản xuất - kinh doanh. Địa bàn KKT vừa có cơ sở công nghiệp lớn
đang hoạt động như: tổ hợp lọc hóa dầu, nhà máy đóng tàu, cảng nước sâu, tổ hợp công nghiệp
nặng Doosan, còn có 16 khu tái định cư cho người dân bị thu hồi đất (với tổng quy mô
2.275 lô đất tái định cư), bệnh viện, trường học, hàng trăm khu dân cư tự nhiên tại các xã với
dân số 71.426 người1.
QLNN trên địa bàn KKT Dung Quất là mô hình Ban quản lý (BQL) KKT do Thủ tướng CP
thành lập, trực thuộc Thủ tướng CP, sau đó được chuyển giao về cho Ủy ban nhân dân
(UBND) tỉnh Quảng Ngãi. Hiện nay, BQL KKT Dung Quất là cơ quan trực thuộc UBND tỉnh
Quảng Ngãi, thực hiện chức năng QLNN trực tiếp đối với KKT Dung Quất theo quy định của
pháp luật, quản lý và tổ chức thực hiện chức năng cung ứng dịch vụ hành chính công và dịch
vụ hỗ trợ khác có liên quan đến hoạt động đầu tư và sản xuất kinh doanh cho nhà đầu tư trong
KKT2. Tuy nhiên, BQL KKT Dung Quất lại không phải là cơ quan chuyên môn thuộc UBND
tỉnh. Trong khi đó, bộ máy chính quyền của Việt Nam hiện được tổ chức theo mô hình chính
quyền trung ương và chính quyền địa phương (CQĐP) ba cấp tỉnh, huyện và xã. Do đó, trên
cùng địa bàn KKT Dung Quất, vừa tồn tại chức năng QLNN của UBND tỉnh, của UBND
huyện Bình Sơn và UBND các xã theo phân cấp của Luật Tổ chức Hội đồng nhân dân
(HĐND) và UBND năm 2003, lại vừa có chức năng quản lý trực tiếp của BQL KKT Dung
Quất.
BQL được giao thực hiện chức năng quản lý trực tiếp đối với KKT, nhưng thực tế chủ yếu
thực hiện quản lý các hoạt động về phát triển kinh tế như: quy hoạch, kế hoạch, xây dựng, đầu
tư, sử dụng vốn ngân sách, Nhiệm vụ quản lý các hoạt động về xã hội, quản lý dân cư, an
ninh, bảo vệ môi trường (BVMT) khu dân cư, chủ yếu do CQĐP phụ trách. Quá trình đầu
tư của một dự án thường liên quan tới nhiều khâu, nhiều hoạt động từ kinh tế đến xã hội, an
ninh quốc phòng, và QLNN trên địa bàn không chỉ đơn thuần là quản lý các nhà đầu tư nên
đã dẫn tới hiện tượng chồng chéo trong công tác QLNN. Bên cạnh đó, việc phối hợp thực hiện
nhiệm vụ giữa các thiết chế liên quan (BQL với chính quyền các cấp trên địa bàn KKT, các sở,
ban ngành cấp tỉnh) còn thiếu gắn kết nên nảy sinh hiện tượng nhiều cơ quan cùng quản lý
nhưng không rõ trách nhiệm và nhiều vấn đề phát sinh chậm được giải quyết. Một số vướng
mắc trong QLNN trên địa bàn khi có mô hình BQL:
(i) BQL KKT Dung Quất được trao nhiều chức năng và thẩm quyền trong quản lý hành chính
trên địa bàn nhưng không có thẩm quyền xử phạt vi phạm hành chính đã làm giảm hiệu lực
quản lý của Ban.
(ii) BQL KKT Dung Quất được giao đất, cho thuê đất đối với nhà đầu tư vào khu kinh tế
(trong số diện tích đất được UBND tỉnh thu hồi và giao cho Ban). Nhưng quản lý đất đai được
phân cấp cho UBND tỉnh, UBND huyện và UBND xã tùy thuộc vào nội dung quản lý, việc
thu hồi đất và giải phóng mặt bằng trên địa bàn khu kinh tế liên quan đến rất nhiều cơ quan ở
cả ba cấp của chính quyền địa phương, đặc biệt là cấp huyện và cấp xã. Ban quản lý thành lập
Trung tâm Phát triển quỹ đất Dung Quất có chức năng thực hiện việc bồi thường, thu hồi đất
trên địa bàn KKT, và UBND huyện Bình Sơn cũng có tổ chức trực thuộc làm nhiệm vụ bồi
thường, thu hồi đất (Trung tâm Phát triển quỹ đất của huyện) là trùng lắp về chức năng, nhiều
đầu mối phối hợp trong thu hồi đất trên địa bàn, các dự án thu hồi đất do Trung tâm Phát triển
quỹ đất của huyện thực hiện luôn nhanh hơn, ít phát sinh khiếu kiện và vướng mắc hơn so với
các dự án do Trung tâm Phát triển quỹ đất Dung Quất thực hiện (UBND huyện Bình Sơn,
2011).
(iii) KKT Dung Quất với cảng nước sâu Dung Quất là lợi thế chính được giới thiệu trong thu
hút đầu tư. Tuy nhiên cơ quan quản lý Cảng Dung Quất không thuộc BQL KKT Dung Quất,
cũng không phải là cơ quan thuộc UBND tỉnh Quảng Ngãi mà là cơ quan trực thuộc Cục Hàng
hải Việt Nam (thuộc Bộ Giao thông và Vận tải). BQL KKT Dung Quất không có quyền chủ
động trong quản lý, khai thác cảng Dung Quất để phục vụ cho mục tiêu thu hút đầu tư của
mình.
Trong khi đó, Thủ tướng CP vừa phê duyệt quy hoạch mở rộng khu kinh tế Dung Quất từ
10.300ha thành 45.332ha, phạm vi khu kinh tế nằm trên 22 xã thuộc 02 huyện Sơn Tịnh, Bình
Sơn và bao gồm toàn bộ huyện đảo Lý Sơn, tỉnh Quảng Ngãi3 càng đặt ra tính cấp thiết phải
có giải pháp nâng cao hiệu quả QLNN trên địa bàn KKT.
Từ thực tiễn QLNN trên địa bàn KKT Dung Quất như nêu trên, đề tài này nghiên cứu mối
quan hệ giữa BQL KKT Dung Quất với CQĐP nhằm có cái nhìn tổng quan về mô hình QLNN
đối với KKT Dung Quất hiện nay, vị trí và vai trò của BQL KKT Dung Quất trong bộ máy
CQĐP, nhận diện các nguyên nhân để tìm kiếm giải pháp cải thiện chất lượng của công tác
QLNN trên địa bàn KKT.
1.2. Mục tiêu, câu hỏi nghiên cứu và ý nghĩa thực tiễn
1.2.1 Mục tiêu của đề tài:
Đề tài nghiên cứu về sự hình thành và phát triển của mô hình BQL đối với các khu vực lãnh
thổ đặc thù trong hệ thống chính quyền, từ đó lý giải sự tồn tại, xác định vị trí và vai trò của
mô hình này trong hệ thống CQĐP, liên hệ trực tiếp đến BQL KKT Dung Quất. Từ vị trí của
mô hình BQL KKT, đề tài xác định các lĩnh vực trọng tâm cần có sự phối hợp giữa BQL KKT
Dung Quất và CQĐP trong QLNN trên địa bàn. Qua đó tìm kiếm các giải pháp nhằm phân
định rõ trách nhiệm quyền hạn và cải thiện chất lượng của hoạt động phối hợp trong QLNN
đối với lĩnh vực trọng tâm trên địa bàn KKT.
1.2.2 Câu hỏi nghiên cứu:
Câu hỏi 1: BQL KKT Dung Quất có vị trí như thế nào trong hệ thống CQĐP?
Câu hỏi 2: Các lĩnh vực QLNN nào trên địa bàn KKT Dung Quất cần có sự phối hợp giữa
BQL KKT Dung Quất và CQĐP?
Câu hỏi 3: Làm thế nào để cải thiện chất lượng của công tác phối hợp giữa BQL KKT Dung
Quất với CQĐP, hay cải thiện chất lượng của công tác QLNN trên địa bàn?
1.2.3 Ý nghĩa thực tiễn của đề tài
Kết quả nghiên cứu của đề tài không những sẽ đóng góp một góc nhìn cho quá trình tìm kiếm
và xây dựng mô hình QLNN trên địa bàn KKT Dung Quất, mà còn có thể khái quát rộng ra
3 Quyết định số 124/QĐ-TTg của Thủ tướng CP phê duyệt điều chỉnh quy hoạch chung xây dựng KKT Dung
Quất tỉnh Quảng Ngãi đến năm 2025, ngày 20/01/2011.
cho cả 15 KKT hiện đang hoạt động trên cả nước, giúp mang lại cái nhìn tổng quát về chức
năng QLNN của mô hình BQL đặt trong mối quan hệ với CQĐP ba cấp đối với các KKT, từ
đó có thể xác định những nguyên tắc trong phân quyền, ủy quyền cũng như công tác phối hợp
để thực hiện tốt chức năng QLNN trên địa bàn các KKT này.
1.3. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu
1.3.1 Đối tượng nghiên cứu:
Đối tượng nghiên cứu của đề tài là BQL KKT Dung Quất, một số cơ quan trong bộ máy chính
quyền tỉnh Quảng Ngãi và mối quan hệ giữa BQL KKT với các cơ quan này trong thực hiện
các hoạt động QLNN trên địa bàn KKT Dung Quất.
1.3.2 Địa bàn nghiên cứu:
Nghiên cứu tại tỉnh Quảng Ngãi, trọng tâm chủ yếu là trên địa bàn KKT Dung Quất. Có kết
hợp tham khảo kinh nghiệm thành công trong QLNN của một số KCN, KCX, KKT chọn lọc
trên toàn quốc.
1.3.3 Giới hạn phạm vi nghiên cứu:
Đề tài này không hướng đến việc nghiên cứu thiết lập một mô hình chính quyền mới cho KKT
Dung Quất, mà chỉ nghiên cứu mối quan hệ giữa BQL KKT với CQĐP và sự phối hợp giữa
BQL với CQĐP để tìm kiếm các giải pháp về mặt thực thi trên cơ sở các thiết chế quản lý hiện
đang tồn tại nhằm cải thiện chất lượng của sự phối hợp.
Đề tài quan sát và thu thập số liệu từ năm 2005 đến năm 2011 để dùng cho phân tích.
1.4. Phương pháp luận
Để đạt được mục tiêu và trả lời các câu hỏi nghiên cứu, đề tài sử dụng phương pháp nghiên
cứu định tính:
(i) Sử dụng phương pháp nghiên cứu lịch sử, dựa trên cơ sở lý thuyết về phân cấp và trao
quyền phân tích quá trình hình thành và phát triển của mô hình QLNN bằng thiết chế “BQL”
đối với các khu vực lãnh thổ có tính chất đặc biệt (KCN, KCX, KKT) trong xu thế phân quyền
của hệ thống chính quyền từ trung ương xuống địa phương. Từ đó xác định vị trí và vai trò của
mô hình BQL trong hệ thống CQĐP ba cấp, cách thức phân quyền, đồng thời phát hiện ra các
nguyên nhân dẫn đến sự bất cập trong QLNN bằng mô hình BQL, việc gì và lĩnh vực nào cần
phân quyền, ủy quyền cho BQL và việc gì thì không, cơ chế ủy quyền nào là hiệu quả.
(ii) Nghiên cứu các quy định pháp luật liên quan đến hoạt động, nhiệm vụ và quyền hạn của
BQL KKT Dung Quất đặt trong tương quan với các cơ quan thuộc CQĐP (phương pháp phân
tích tài liệu), kết hợp với việc sử dụng kết quả điều tra, phỏng vấn các cán bộ công tác tại các
sở, ngành thuộc UBND tỉnh, của BQL, của UBND huyện Bình Sơn (phương pháp phỏng vấn
sâu) để xác định được các lĩnh vực then chốt trong phối hợp và thực tế của công tác phối hợp
hiện nay trong QLNN ở từng lĩnh vực đó. Từ đó tìm kiếm các giải pháp để có thể cải thiện
chất lượng của công tác phối hợp. Đề tài kết hợp sử dụng nguyên tắc về trách nhiệm giải trình
trong hệ thống hành chính nhằm phát hiện giải pháp cải thiện chất lượng trong phối hợp.
(iii) Ngoài ra, đề tài sẽ nghiên cứu kinh nghiệm thành công của một số BQL (các KCN, KCX,
KKT hoặc khu đô thị mới) để đề xuất các giải pháp nhằm cải thiện chất lượng của công tác
phối hợp giữa BQL KKT Dung Quất và CQĐP, qua đó giúp công tác QLNN trên địa bàn được
hiệu quả hơn.
1.5 Cấu trúc dự kiến của đề tài
Đề tài dự kiến sẽ bao gồm năm phần: phần 1 giới thiệu về đề tài; phần 2 nghiên cứu quá trình
hình thành và phát triển của mô hình BQL trong hệ thống chính quyền; phần 3 nghiên cứu cụ
thể quá trình phát triển của BQL KKT Dung Quất; phần 4 tìm hiểu về vị trí, mối quan hệ của
BQL KKT trong hệ thống CQĐP; phần 5 sẽ đưa ra kết luận và kiến nghị các giải pháp giúp cải
thiện chất lượng QLNN của BQL KKT Dung Quất.