Tài liệu Hoàn thiện pháp luật về vi phạm hành chính từ kinh nghiệm của Liên bang Nga

Hoàn thiện pháp luật về vi phạm hành chính từ kinh nghiệm của Liên bang Nga




Theo Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật (Luật BHVBQPPL) năm 2008 thì Pháp lệnh chỉ tồn tại trong một thời gian, sau đó phải trình Quốc hội ban hành thành luật. Hiện nay, Pháp lệnh Xử lý vi phạm hành chính đã được duy trì quá lâu (từ năm 1989 đến nay). Đây là một điều không hợp pháp lẫn không hợp lý. Chúng tôi cho rằng, đã đến lúc Quốc hội ban hành Luật về Xử lý vi phạm hành chính. Luật này ra đời sẽ đánh dấu sự hoàn thiện pháp luật về vi phạm hành chính, đồng thời, cũng là cơ sở để cơ quan, người có thẩm quyền xử lý nghiêm minh các hành vi vi phạm hành chính, đáp ứng được những yêu cầu cấp thiết trong công cuộc đấu tranh phòng, chống vi phạm hành chính hiện nay. Việc nghiên cứu, tiếp thu kinh nghiệm của các nước nói chung và nước Nga nói riêng về xử lý vi phạm hành chính là cần thiết khi xây dựng Luật này.


1. Bất cập của pháp luật về vi phạm hành chính ở nước ta hiện nay




Điều 51 Hiến pháp năm 1992 khẳng định “Quyền của công dân không tách rời nghĩa vụ của công dân. Nhà nước bảo đảm các quyền của công dân; công dân phải làm tròn nghĩa vụ của mình đối với Nhà nước và xã hội. Quyền và nghĩa vụ của công dân do Hiến pháp và luật quy định”. Như vậy, Hiến pháp là văn bản quy định các quyền, nghĩa vụ cơ bản của công dân và chỉ có các luật, bộ luật là văn bản cụ thể hóa các quyền, nghĩa vụ cơ bản mà Hiến pháp đã định chế, hoặc có thể quy
định những quyền, nghĩa vụ khác mà Hiến pháp chưa quy định1. Theo nguyên tắc


pháp lý này thì các cơ quan nhà nước khác ngoài Quốc hội không có thẩm quyền quy định những quyền, nghĩa vụ mới cho công dân, cũng như không được tự ý “thêm hay bớt” các quyền và nghĩa vụ của công dân.


Tuy nhiên, rất đáng tiếc là hiện nay pháp luật nước ta chưa quan tâm nhiều đến vấn đề này, ở đâu cũng áp dụng chung một công thức “Chính phủ quy định chi tiết”, các Bộ “hướng dẫn thi hành”. Do đó, Quốc hội thường ban hành “luật khung,

luật ống” rồi chờ nghị định hướng dẫn, nghị định lại chờ thông tư, nên dẫn đến tình trạng hiệu lực trên thực tế của văn bản pháp luật ở nước ta được biểu hiện theo sơ đồ hình chóp ngược: văn bản càng thấp lại có giá trị pháp lý càng cao - một thực tế phi lý2. Nguy hiểm hơn là các cơ quan nhà nước khác khi có nhiều quyền như vậy sẽ dễ dẫn đến tình trạng lạm quyền, vi phạm quyền công dân cũng như tùy tiện quy định thêm nghĩa vụ cho công dân. Chúng tôi xin đơn cử pháp luật về xử phạt vi phạm hành chính (VPHC).


Có thể nói, pháp luật về xử phạt VPHC là lĩnh vực pháp luật cơ bản và quan trọng, tuy nhiên hình thức thể hiện của nó hiện nay không phải là luật mà đang ở dưới dạng pháp lệnh. Hình thức pháp lệnh đã được duy trì từ năm 1989 và hiện tại, mặc dù là văn bản quy định những vấn đề cơ bản nhất có tính nguyên tắc, tạo khung pháp lý cho hệ thống pháp luật về xử phạt VPHC, đồng thời quy định cả vấn đề xử phạt VPHC và các biện pháp hành chính khác, nhưng vẫn còn là Pháp lệnh Xử lý vi phạm hành chính năm 2002 (sửa đổi, bổ sung năm 2007, 2008) (PL XLVPHC). Có lẽ đây là vấn đề tương đối bất cập, không chỉ bất hợp lý mà còn bất hợp hiến xét cả ở góc độ nhận thức và quá trình tổ chức thực hiện. Bất hợp lý vì pháp lệnh do Ủy ban Thường vụ Quốc hội (UBTVQH) ban hành sẽ không phản ánh đầy đủ tâm tư, nguyện vọng của công dân bằng Hiến pháp, luật - những văn bản do cơ quan đại biểu cao nhất của nhân dân cả nước ban hành. Bất hợp hiến vì PL XLVPHC lại quy định những vấn đề liên quan trực tiếp về quyền và nghĩa vụ của công dân. Như đã trình bày, Quốc hội không được ủy quyền và không được giao những vấn đề về quyền, nghĩa vụ của công dân cho UBTVQH, vì chỉ có Hiến pháp và luật do Quốc hội ban hành mới có thẩm quyền quy định về vấn đề này.


Ngoài ra, PL XLVPHC lại có tính “khung” quá cao. Nhiều vấn đề quan trọng được ủy quyền quy định toàn bộ hoặc một phần cho Chính phủ (hành vi VPHC, hình thức xử phạt, thủ tục xử phạt, biện pháp khắc phục hậu quả, tình tiết giảm

nhẹ, thủ tục trục xuất, biện pháp ngăn chặn VPHC ). Do được UBTVQH trao cho quá nhiều quyền như vậy nên trong thực tế, Chính phủ vẫn có khi lạm quyền, kể cả trong lĩnh vực xử lý VPHC. Chẳng hạn, trong PL XLVPHC năm 2002 không quy định cho “Trưởng phòng Cảnh sát trật tự” có thẩm quyền xử phạt VPHC mà chỉ quy định thẩm quyền xử phạt cho “Trưởng phòng Cảnh sát quản lý hành chính về trật tự xã hội”. Sau đó, do yêu cầu về tổ chức nên trong lực lượng Công an đã thành lập thêm lực lượng cảnh sát trật tự và từ đó có chức danh “Trưởng phòng Cảnh sát trật tự”. Chức danh này chưa được PL XLVPHC quy định cho thẩm quyền xử phạt VPHC, nhưng tại Khoản 5 Điều 30 Nghị định 150/2005/NĐ-CP ngày 12/12/2005 của Chính phủ về xử phạt VPHC trong lĩnh vực an ninh trật tự, an toàn xã hội đã quy định Trưởng phòng Cảnh sát trật tự cũng có thẩm quyền xử phạt VPHC. Lần sửa đổi PL XLVPHC năm 2007, UBTVQH chưa chú ý đến nội dung này, nên để nguyên. Như vậy, Nghị định 150 của Chính phủ lại “giải thích Pháp lệnh” theo hướng có lợi cho mình, nếu không muốn nói là nghị định này đã “vượt mặt” cả Pháp lệnh. Mãi đến lần sửa đổi năm 2008 thì UBTVQH mới quy định chính thức chức danh Trưởng phòng Cảnh sát trật tự có quyền xử phạt VPHC. Theo quy định của Luật BHVBQPPL thì nghị định do Chính phủ ban hành có hai loại: loại thứ nhất dùng để hướng dẫn thi hành luật của Quốc hội và pháp lệnh của UBTVQH. Loại thứ hai không nhằm hướng dẫn thi hành bất kỳ văn bản luật hay pháp lệnh nào mà nhằm điều chỉnh các quan hệ xã hội mới phát sinh nhưng chưa có luật hay pháp lệnh điều chỉnh (nghị định không đầu chứa quy phạm tiên phát)3. Như vậy, trong trường hợp này, nghị định của Chính phủ không phải “hướng dẫn thi hành” pháp lệnh, cũng không phải là “nghị định không đầu chứa quy phạm tiên phát” mà là nghị định “định hướng” cho Pháp lệnh.


Hiện nay, việc UBTVQH ban hành pháp lệnh là “do Quốc hội giao” (quy định tại Điều 21 BHVBQPPL năm 1996, Điều 12 Luật BHVBQPPL năm 2008) và Chính phủ ban hành nghị định lại là theo uỷ quyền của UBTVQH (quy định tại

điểm b khoản 2 Điều 56 Luật BHVBQPPL năm 1996, Điều 14 Luật BHVBQPPL năm 2008). Đây đã là sự “ủy quyền bắc cầu”, hiện tượng xa lạ đối với các nền pháp luật tiên tiến, vì đơn giản là nó không hợp pháp. Lý do cũng dễ hiểu: anh không thể cho hay ủy quyền cái không phải của anh4. Từ sự bất cập này, nên ở nhiều địa phương, Ủy ban nhân dân cấp tỉnh mặc dù không được pháp luật quy định cho quyền quy định về vấn đề xử phạt VPHC nhưng cũng “tự ý” quy định về vấn đề này. Thực trạng này nói lên vấn đề quan hệ giữa yếu tố hợp pháp và hợp lý:
pháp luật về VPHC (bao gồm cả Pháp lệnh và các nghị định) là cứng nhắc, không theo kịp tình hình và không phù hợp với đặc điểm các địa phương ở 63 tỉnh thành khác nhau trên cả nước nên không đủ sức răn đe. Bao giờ cũng vậy, địa phương hiểu mình hơn trung ương, mà VPHC thì vô cùng đa dạng, mỗi địa phương mỗi khác, miền núi khác miền xuôi, nông thôn khác thành thị. Do đó, 33 tỉnh, thành đã “xé rào” PL XLVPHC năm 2002 và các nghị định khi quy định không chỉ các VPHC theo đặc điểm địa phương, mà định ra cả tổ chức mới, chuyên xử phạt VPHC, tăng thẩm quyền xử phạt hơn cả Pháp lệnh và quy định cả chế tài xử phạt mới. Tiêu biểu có thể kể đến Quyết định số 114/2004/QĐ-UB ngày 23/04/2004 của Ủy ban nhân dân thành phố (UBND TP) Hồ Chí Minh Về ban hành quy định về quản lý và giúp đỡ học viên cai nghiện ma túy và người sau cai nghiện hồi gia. Tại Khoản 2 Điều 19 Quyết định số 114/2004/QĐ-UB quy định: “Người đứng đầu doanh nghiệp, đơn vị, Hiệu trưởng các trường học nếu không thực hiện đúng cam kết về việc tiếp nhận người hồi gia vào làm việc, học tập thì tùy theo mức độ vi phạm sẽ bị xử phạt VPHC hoặc truy cứu trách nhiệm hình sự”. Nội dung này thực ra là nêu biện pháp chế tài đối với tổ chức, cá nhân đứng ra bảo lãnh cho người hồi gia nhưng không thực hiện đúng cam kết, mục đích là nhằm ngăn ngừa các trường hợp lừa đảo hoặc trục lợi, gây thiệt hại cho người hồi gia. Tuy nhiên, xét trên góc độ pháp lý thì các quy định này là không hợp pháp vì tại Điều 3 Nghị định số 134/2003/NĐ-CP của Chính phủ ngày 14/11/2003 quy định chi tiết thi hành một số điều của PL XLVPHC đã quy định: “Cá nhân, tổ chức chỉ bị xử phạt VPHC khi có hành vi VPHC được quy định cụ thể trong các văn bản luật của Quốc hội, pháp

lệnh của UBTVQH và nghị định của Chính phủ. Các văn bản do Thủ tướng Chính phủ, các Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ, Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân ban hành để chỉ đạo, hướng dẫn, tổ chức thực hiện xử lý VPHC theo thẩm quyền không được quy định hành vi VPHC và hình thức, mức xử phạt”.