Tiến Sĩ Hoàn thiện nội dung, quy trình kiểm toán Chương trình mục tiêu quốc gia do Kiểm toán nhà nước thực h

LUẬN ÁN TIẾN SĨ
NĂM 2015
MỞ ĐẦU .1
Chương 1: NHỮNG LÝ LUẬN CƠ BẢN VỀ NỘI DUNG VÀ QUY
TRÌNH KIỂM TOÁN CHƯƠNG TRÌNH MỤC TIÊU QUỐC GIA .12
1.1. NHỮNG LÝ LUẬN CƠ BẢN VỀ KIỂM TOÁN .12
1.1.1. Khái quát chung về kiểm toán .12
1.1.2. Các loại hình kiểm toán .14
1.2. NHỮNG LÝ LUẬN CƠ BẢN VỀ CHƯƠNG TRÌNH MỤC TIÊU
QUỐC GIA .21
1.2.1. Khái quát chung về Chương trình mục tiêu quốc gia 21
1.2.2. Đặc điểm của Chương trình mục tiêu quốc gia ảnh hưởng đến công
tác kiểm toán .31
1.2.3. Sự cần thiết khách quan thực hiện kiểm toán Chương trình mục tiêu
quốc gia .35
1.3. NỘI DUNG VÀ QUY TRÌNH KIỂM TOÁN CHƯƠNG TRÌNH MỤC
TIÊU QUỐC GIA 36
1.3.1. Nội dung kiểm toán Chương trình mục tiêu quốc gia .36
1.3.2. Quy trình kiểm toán Chương trình mục tiêu quốc gia .37
1.3.3. Phương pháp kiểm toán Chương trình mục tiêu quốc gia .42
1.4. KINH NGHIỆM QUỐC TẾ VỀ KIỂM TOÁN CÁC CHƯƠNG
TRÌNH MỤC TIÊU QUỐC GIA VÀ BÀI HỌC KINH NGHIỆM CHO
VIỆT NAM 46
1.4.1. Kinh nghiệm quốc tế về kiểm toán các Chương trình mục tiêu quốc gia .46
1.4.2. Những bài học kinh nghiệm cho Kiểm toán Nhà nước Việt Nam
trong hoàn thiện nội dung, quy trình kiểm toán các Chương trình
mục tiêu quốc gia 54
KẾT LUẬN CHƯƠNG 1 57
Chương 2: THỰC TRẠNG NỘI DUNG, QUY TRÌNH KIỂM TOÁN
CHƯƠNG TRÌNH MỤC TIÊU QUỐC GIA DO KIỂM TOÁN NHÀ
NƯỚC THỰC HIỆN. 58
2.1. TỔNG QUAN VỀ KIỂM TOÁN NHÀ NƯỚC 58
2.1.1. Khái quát sự ra đời, hình thành và phát triển của Kiểm toán
Nhà nước 58
2.1.2. Vai trò của Kiểm toán Nhà nước 60
2.2. KHÁI QUÁT VỀ KẾT QUẢ THỰC HIỆN CÁC CHƯƠNG TRÌNH
MỤC TIÊU QUỐC GIA TẠI VIỆT NAM 64
2.3. THỰC TRẠNG KIỂM TOÁN CHƯƠNG TRÌNH MỤC TIÊU QUỐC
GIA DO KIỂM TOÁN NHÀ NƯỚC THỰC HIỆN .68
2.3.1. Thực trạng về các quy định pháp lý đối với kiểm toán Chương trình
mục tiêu quốc gia của Kiểm toán nhà nước 68
2.3.2. Thực trạng về nội dung kiểm toán các Chương trình mục tiêu quốc
gia do Kiểm toán Nhà nước thực hiện 72
2.3.3. Thực trạng về quy trình kiểm toán các Chương trình mục tiêu quốc
gia do Kiểm toán Nhà nước thực hiện 73
2.4. KẾT QUẢ KIỂM TOÁN CHƯƠNG TRÌNH MỤC TIÊU QUỐC GIA
CỦA KIỂM TOÁN NHÀ NƯỚC 85
2.5. ĐÁNH GIÁ THỰC TRẠNG, NỘI DUNG QUY TRÌNH KIỂM TOÁN
CHƯƠNG TRÌNH MỤC TIÊU QUỐC GIA DO KIỂM TOÁN NHÀ
NƯỚC THỰC HIỆN .97
2.5.1. Những kết quả đạt được .98
2.5.2. Hạn chế .101
2.5.3. Nguyên nhân của hạn chế 109
KẾT LUẬN CHƯƠNG 2 110
Chương 3: HOÀN THIỆN NỘI DUNG, QUY TRÌNH KIỂM TOÁN
CHƯƠNG TRÌNH MỤC TIÊU QUỐC GIA DO KIỂM TOÁN NHÀ
NƯỚC THỰC HIỆN .111
3.1. CHIẾN LƯỢC PHÁT TRIỂN KIỂM TOÁN NHÀ NƯỚC ĐẾN NĂM
2020 VÀ SỰ ẢNH HƯỞNG ĐẾN HOẠT ĐỘNG KIỂM TOÁN
CHƯƠNG TRÌNH MỤC TIÊU QUỐC GIA 111
3.2. YÊU CẦU VÀ NGUYÊN TẮC HOÀN THIỆN NỘI DUNG, QUY
TRÌNH KIỂM TOÁN CHƯƠNG TRÌNH MỤC TIÊU QUỐC GIA DO
KIỂM TOÁN NHÀ NƯỚC THỰC HIỆN 113
3.2.1. Yêu cầu hoàn thiện nội dung, quy trình kiểm toán Chương trình
mục tiêu quốc gia do Kiểm toán Nhà nước thực hiện 113
3.2.2. Nguyên tắc hoàn thiện nội dung, quy trình kiểm toán Chương trình
mục tiêu quốc gia do Kiểm toán Nhà nước thực hiện 114
3.3. HOÀN THIỆN NỘI DUNG KIỂM TOÁN CÁC CHƯƠNG TRÌNH
MỤC TIÊU QUỐC GIA DO KIỂM TOÁN NHÀ NƯỚC THỰC HIỆN .116
3.3.1. Hoàn thiện nội dung kiểm toán tổng hợp .116
3.3.2. Hoàn thiện nội dung kiểm toán chi tiết .120
3.4. HOÀN THIỆN QUY TRÌNH KIỂM TOÁN 148
3.4.1. Hoàn thiện công tác lập và giao kế hoạch kiểm toán năm 148
3.4.2. Hoàn thiện công tác lập kế hoạch kiểm toán 150
3.4.3. Hoàn thiện giai đoạn thực hiện kiểm toán 160
3.4.4. Hoàn thiện lập và công bố báo cáo kết quả kiểm toán 163
3.4.5. Hoàn thiện kiểm tra thực hiện kiến nghị kiểm toán .163
3.5. HOÀN THIỆN HỆ THỐNG VĂN BẢN PHÁP LÝ .165
3.6. NHỮNG ĐIỀU KIỆN ĐỂ ĐẢM BẢO CHO VIỆC THỰC HIỆN HOÀN
THIỆN NỘI DUNG, QUY TRÌNH KIỂM TOÁN CÁC CHƯƠNG
TRÌNH MỤC TIÊU QUỐC GIA 167
3.6.1. Nâng cao nhận thức xã hội về các Chương trình mục tiêu quốc gia
và vai trò kiểm toán các Chương trình mục tiêu quốc gia .167
3.6.2. Hoàn thiện cơ sở pháp lý toàn diện và đầy đủ cho tổ chức kiểm toán
các Chương trình mục tiêu quốc gia 168
3.6.3. Phối hợp đồng bộ giữa Kiểm toán Nhà nước, các cơ quan có liên
quan và đơn vị được kiểm toán nhằm tạo ra môi trường kiểm toán
phù hợp 169
3.6.4. Tăng cường hợp tác quốc tế trong lĩnh vực kiểm toán nói chung và
kiểm toán các Chương trình mục tiêu quốc gia nói riêng 170
3.6.5. Tăng cường năng lực cho Kiểm toán Nhà nước 170
KẾT LUẬN .173
DANH MỤC CÁC CÔNG TRÌNH CỦA TÁC GIẢ ĐÃ CÔNG BỐ LIÊN
QUAN ĐẾN LUẬN ÁN .174
DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO 175
PHỤ LỤC .178
MỞ ĐẦU
1. Tính cấp thiết của đề tài nghiên cứu
Trải qua hơn 20 năm mở cửa và hội nhập với thế giới, Việt Nam đã đạt được
nhiều những thành tựu về mặt kinh tế đáng ghi nhận. Bên cạnh những thành tựu đã đạt
được đó cũng có thực tế là khoảng cách giàu nghèo giữa các khu vực tỉnh, thành phố
trên cả nước vẫn còn lớn. Nhiều vùng miền trên cả nước còn hết sức khó khăn về kinh
tế, đời sống nhân dân còn nhiều hạn chế. Trước thực trạng đó, Đảng và Nhà nước ta
đã quyết định triển khai các CTMTQG nhằm thúc đẩy phát triển kinh tế và chuyển
dịch cơ cấu theo hướng công nghiệp hóa, hiện đại hóa, thu hẹp dần khoảng cách giàu
nghèo giữa thành thị, nông thôn; thực hiện các mục tiêu chính trị nhằm ổn định an
ninh quốc gia. Ý nghĩa kinh tế xã hội to lớn, thiết thực của các CTMTQG cũng như
ngân sách đáng kể hàng năm dành cho chi tiêu của các chương trình, đồng thời thực
tế những năm qua đã chứng minh đây là một chủ trương hoàn toàn đúng đắn góp
phần giải quyết được các vấn đề cấp bách của xã hội (nước sạch và vệ sinh môi
trường, các dịch bệnh xã hội, nạn mù chữ, việc làm cho người lao động .). Tuy
nhiên, bên cạnh những mặt tích cực đó quá trình thực hiện cũng đã bộc lộ một số vấn
đề về công tác quản lý, tổ chức thực hiện, cũng như việc đánh giá tính kinh tế,hiệu
quả, hiệu lực của các chương trình
Từ khi thành lập (tháng 7/1994) đến nay và Luật KTNN có hiệu lực
(01/01/2006), KTNN đã triển khai nhiều hoạt động như kiểm toán báo cáo quyết toán
ngân sách nhà nước hàng năm, kiểm toán quyết toán ngân sách của các tỉnh, thành phố
trực thuộc trung ương, kiểm toán báo cáo quyết toán của các Bộ, ngành trung ương,
kiểm toán các dự án đầu tư xây dựng cơ bản, kiểm toán CTMTQG, kiểm toán tài chính
đối với các doanh nghiệp nhà nước Kết quả kiểm toán nói chung và kiểm toán
CTMTQG nói riêng đã đạt được những kết quả nhất định, tuy nhiên bên cạnh đó việc
cũng đã bộc lộ rất nhiều bất cập kể cả về nội dung và phương pháp kiểm toán, các bước
trong việc thực hiện quy trình kiểm toán CTMTQG
Với lý do đó, nghiên cứu sinh đã lựa chọn đề tài “Hoàn thiện nội dung, quy
trình kiểm toán Chương trình mục tiêu quốc gia do Kiểm toán Nhà nước thực hiện”
là vấn đề có ý nghĩa về lý luận, vừa có ý nghĩa thực tiễn, đồng thời là vấn đề mang tính thời sự cấp thiết, giúp cho các nhà quản lý cũng như cơ quan KTNN vận dụng vào thực
tiễn áp dụng trong việc tổ chức thực hiện cũng như kiểm toán các CTMTQG.
2. Tổng quan về tình hình nghiên cứu có liên quan
Mặc dù kiểm toán CTMTQG là vấn đề quan trọng đối với sự phát triển kinh tế
xã hội tuy nhiên từ trước đến nay có rất ít tác giả nghiên cứu về vấn đề này. Có những
luận án nghiên cứu một hoặc một số nội dung về kiểm toán CTMTQG, có đề tài khoa
học chỉ nghiên cứu quy trình kiểm toán CTMTQG. Mỗi nghiên cứu đều có điểm riêng
biệt, tính khả thi đối với từng đối tượng sử dụng. Riêng vấn đề về nội dung, quy trình
kiểm toán các CTMTQG do KTNN thực hiện chỉ có luận văn Thạc sỹ do chính tác giả



nghiên cứu trước đây và hiện nay phát triển chuyên sâu thành luận án tiến sỹ. Tác giả
xin đề cập đến một số công trình nghiên cứu sau đây:
* Về các công trình nghiên cứu trong nước
- Về các công trình liên quan trực tiếp đến nội dung, quy trình kiểm toán
CTMTQG: Có một số công trình nghiên cứu đề cập đến các góc độ khác nhau của cuộc
kiểm toán CTMTQG, cụ thể:
+ Đề tài nghiên cứu khoa học cấp Bộ năm 2003 “Xây dựng các quy trình kiểm
toán Chương trình mục tiêu quốc gia” - Tác giả Lê Hùng Minh, TS Trần Duy Thanh,
Hoàng Phú Thọ. Đề tài phân tích chỉ rõ những tồn tại trong việc tổ chức kiểm toán và
báo cáo kiểm toán còn hạn chế, chưa thống nhất về phương pháp, nội dung kiểm toán;
đồng thời những vấn đề cơ bản được nghiên cứu đó là:
Thứ nhất, sự cần thiết của CTMTQG đối với sự phát triển của đất nước, cơ chế
hoạt động, cơ chế tài chính và sự phân công, phân cấp trong quản lý điều hành các
CTMTQG
Thứ hai, nghiên cứu chỉ ra công tác kiểm toán các CTMTQG không chỉ bao
gồm kiểm toán tài chính, kiểm toán tuân thủ mà còn bao gồm cả kiểm toán hoạt động
(đề tài chỉ đề cập đến kiểm toán tính hiệu quả của chương trình)
Thứ ba, đề tài đã khái quát được thực trạng công tác kiểm toán các CTMTQG
do KTNN thực hiện, đánh giá những tồn tại của từng cuộc kiểm toán qua đó rút ra
những thực trạng làm cơ sở cho việc xây dựng quy trình kiểm toán
Thứ tư, đề tài đã khẳng định việc xây dựng quy trình kiểm toán các CTMTQG
phải dựa trên cơ sở hệ thống chuẩn mực kiểm toán và các quy trình kiểm toán do
KTNN ban hành Thứ năm, đề tài đã đưa ra được một số nội dung cơ bản cần thực hiện trong 04
bước (chuẩn bị kiểm toán, thực hiện kiểm toán, lập báo cáo kiểm toán và thông báo kết
quả kiểm toán, kiểm tra đơn vị được kiểm toán thực hiện kiến nghị của Đoàn kiểm
toán) của quy trình kiểm toán CTMTQG
Các vấn đề chưa được nghiên cứu của đề tài đó là: (i) Cách thức đánh giá tính
hiệu quả; (ii) Chi tiết các thủ tục cần thiết để thực hiện kiểm toán trong từng bước của
quy trình.
+ Luận văn Thạc sỹ của học viên Vũ Thị Thanh Hải năm 2011 “Tổ chức kiểm
toán hoạt động Chương trình mục tiêu quốc gia do Kiểm toán nhà nước thực hiện”.
Luận văn đã khẳng định kiểm toán hoạt động là yếu tố không thể thiếu khi tiến hành
kiểm toán các CTMTQG, ngoài ra luận văn đã làm sáng tỏ một số vấn đề sau:
Thứ nhất, luận án đã đi sâu nghiên cứu các vấn đề lý luận cơ bản về tổ chức
kiểm toán hoạt động nói chung và về tổ chức kiểm toán hoạt động đối với các
CTMTQG nói riêng. Bản chất, mục tiêu, đối tượng, phương pháp và quy trình kiểm
toán hoạt động đã được phân tích, làm rõ, đồng thời những đặc điểm của CTMTQG tác
động đến tổ chức thực hiện cuộc kiểm toán hoạt động cũng được nghiên cứu phân tích.
Thứ hai, luận án đã trình bày khái quát về tổ chức quản lý và điều hành các
CTMTQG, thực trạng các CTMTQG được Chính phủ Việt Nam triển khai trong giai
đoạn 2006-2010, cho thấy vai trò kinh tế xã hội quan trọng cũng như quy mô chi tiêu
ngân sách đáng kể của các chương trình này. Thực trạng tổ chức kiểm toán hoạt động
các CTMTQG do KTNN thực hiện trong những năm gần đây cũng đã được mô tả chi
tiết, đồng thời dẫn chứng minh họa qua dữ liệu của 05 cuộc kiểm toán thực hiện trong
giai đoạn 2009 - 2010 của KTNN. Thông qua nghiên cứu, đánh giá thực trạng, luận
văn đã phân tích và chỉ ra được những hạn chế cũng như nguyên nhân gây ra những
hạn chế trong tổ chức kiểm toán hoạt động các CTMTQG của KTNN.
Thứ ba, trên cơ sở nghiên cứu lý luận, phân tích đánh giá thực trạng, tham khảo
xu thế và các bài học kinh nghiệm của một số cơ quan kiểm toán lập pháp tại các quốc
gia phát triển, luận án đã đề xuất 07 nhóm giải pháp nhằm hoàn thiện tổ chức kiểm toán
hoạt động các CTMTQG. Trong đó, nổi bật là các giải pháp liên quan đến việc xây
dựng và ban hành quy trình kiểm toán hoạt động, sửa đổi bổ sung chuẩn mực KTNN
và thay đổi cách thức tổ chức cuộc kiểm toán hoạt động.