Thạc Sĩ Hoàn thiện kiểm toán hoạt động đối với quản lý nợ công ở Việt Nam

iv

MỤC LỤC

Trang
Trang phụ bìa
Lời cảm ơn
Cam kết
Tóm tắt nghiên cứu
Mục lục
Danh mục các ký hiệu viết tắt i
Danh mục bảng biểu ii
Danh mục sơ đồ iii
PHẦN MỞ ĐẦU 1
CHƯƠNG 1.
TỔNG QUAN TÀI LIỆU VÀ CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ KIỂM TOÁN HOẠT ĐỘNG
ĐỐI VỚI QUẢN LÝ NỢ CÔNG
5
1.1 Tổng quan tài liệu 5
1.1.1 Các công trình nghiên cứu về KTHĐ 5
1.1.2. Các công trình nghiên cứu về nợ công, quản lý nợ công và kiểm toán nợ công 6
1.2. Cơ sở lý luận về KTHĐ đối với quản lý nợ công 9
1.2.1. Những vấn đề cơ bản về KTHĐ 9
1.2.1.1. Khái niệm kiểm toán 9
1.2.1.2. Khái niệm KTHĐ 9
1.2.1.3. Các yếu tố của tính kinh tế, tính hiệu lực và tính hiệu quả (3Es) 11
1.3. Những vấn đề cơ bản về Nợ công 12
1.3.1. Khái niệm nợ công 12
1.3.2. Những đặc điểm cơ bản của nợ công 14
1.3.3. Vai trò và tầm quan trọng của nợ công 15
1.4. Những vấn đề cơ bản về quản lý nợ công 17
v

1.4.1. Khái niệm quản lý nợ công 17
1.4.2. Mục tiêu và tầm quan trọng của quản lý nợ công 17
1.4.2.1. Mục tiêu của quản lý nợ công 17
1.4.2.2. Tầm quan trọng của quản lý nợ công 18
1.4.3. Các nguyên tắc quản lý nợ công 19
1.5. Những vấn đề cơ bản về KTHĐ đối với quản lý nợ công 20
1.5.1. Khái niệm KTHĐ đối với quản lý nợ công 20
1.5.2. Vai trò của KTHĐ đối với quản lý nợ công 20
1.5.3. Mục tiêu của KTHĐ đối với quản lý nợ công 23
1.5.4. Nội dung KTHĐ đối với quản lý nợ công 25
1.5.5. Phân biệt KTHĐ và Kiểm toán tài chính đối với quản lý nợ công 26
1.5.6. Những nhân tố ảnh hưởng tới KTHĐ đối với quản lý nợ công 28
1.6. Kinh nghiệm quốc tế về tổ chức kiểm toán nợ công 29
1.6.1. Kinh nghiệm của WB 29
1.6.2. Kinh nghiệm của KTNN Cộng hòa Liên bang Đức 31
1.6.3. Kinh nghiệm của KTNN Hoa Kỳ (GAO) 32
1.6.4. Kinh nghiệm của KTNN In-đô-nê-xia 33
1.7. Bài học kinh nghiệm cho KTNN Việt Nam trong tổ chức kiểm toán nợ công 34
CHƯƠNG 2. PHƯƠNG PHÁP VÀ THIẾT KẾ NGHIÊN CỨU 36
2.1. Thiết kế nghiên cứu 36
2.2. Địa điểm và thời gian nghiên cứu 37
2.3. Các phương pháp nghiên cứu 37
CHƯƠNG 3. THỰC TRẠNG KTHĐ ĐỐI VỚI QUẢN LÝ NỢ CÔNG Ở VIỆT NAM 40
3.1. Thực trạng tổ chức thực hiện KTHĐ của Kiểm toán Nhà nước 40
3.1.1. Cơ sở pháp lý cho kiểm toán hoạt động của Kiểm toán Nhà nước 40
3.1.2. Thực trạng tổ chức thực hiện KTHĐ của Kiểm toán Nhà nước 41
vi

3.2. Thực trạng tình hình tổ chức kiểm toán nợ công ở Việt Nam 49
3.2.1. Nợ công và quản lý nợ công ở Việt Nam 49
3.2.1.1. Thực trạng về nợ công ở Việt Nam 49
3.2.1.2. Thực trạng về công tác quản lý nợ công ở Việt Nam 53
3.2.2. Thực trạng tình hình tổ chức hoạt động kiểm toán và KTHĐ đối với quản lý nợ công 57
3.2.2.1. Kiểm toán nợ công thông qua cuộc kiểm toán quyết toán NSNN 58
3.2.2.2.
Kiểm toán nợ công thông qua cuộc kiểm toán chuyên đề phát hành, quản lý và sử dụng
vốn TPCP năm 2013, 2014
63
3.2.3. Vai trò của KTHĐ đối với quản lý nợ công của Việt Nam 65
3.3. Đánh giá hoạt động kiểm toán và KTHĐ đối với nợ công của Việt Nam 66
3.3.1. Những mặt đã làm được 66
3.3.2. Những tồn tại và hạn chế 67
3.3.3. Nguyên nhân của tồn tại và hạn chế 68
CHƯƠNG 4.
GIẢI PHÁP VÀ KHUYẾN NGHỊ HOÀN THIỆN KTHĐ ĐỐI VỚI QUẢN LÝ NỢ
CÔNG TẠI KTNN VIỆT NAM
73
4.1. Định hướng nâng cao chất lượng hoạt động kiểm toán của KTNN 73
4.2. Giải pháp hoàn thiện KTHĐ đối với công tác quản lý nợ công 77
4.2.1. Hoàn thiện cơ sở pháp lý và căn cứ kiểm toán hoạt động đối với quản lý nợ công 77
4.2.2. Nâng cao năng lực KTHĐ đối với công tác quản lý nợ công 78
4.2.3.
Xây dựng bộ tiêu chí KTHĐ đối với quản lý nợ công thông qua việc ứng dụng Công cụ
đánh giá hiệu quả quản lý nợ công DeMPA
79
4.2.4. Công khai rộng rãi kết quả kiểm toán nợ công 80
4.2.5. Hoàn thiện bộ máy và nguồn nhân lực KTHĐ đối với quản lý nợ công 81
4.2.6. Tăng cường điều kiện cơ sở vật chất 82
4.3. Điều kiện thực hiện giải pháp 82
KẾT LUẬN 85
DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO 87
vii

DANH MỤC CÁC KÝ HIỆU VIẾT TẮT

3E Tính Kinh tế, Hiệu lực, Hiệu quả
Bộ KH-ĐT Bộ Kế hoạch- Đầu tư
BTC Bộ Tài chính
CP Chính phủ
CQLN Cục quản lý nợ-Tài chính đối ngoại
DeMPA Công cụ đánh giá hiệu quả quản lý nợ công
DMO Văn phòng quản lý nợ
DMU Các đơn vị Quản lý nợ
EU Khối liên minh Châu Âu
GAO Cơ quan Kiểm toán Chính phủ Hoa Kỳ
GDP Tổng thu nhập quốc dân
HPIC Nhóm các nước nghèo và mắc nợ trầm trọng
IMF Quỹ Tiền tệ Quốc tế
INTOSAI Tổ chức các Cơ quan Kiểm toán Tối cao Quốc tế
ISSAI Các chuẩn mực kiểm toán Quốc tế dành cho các Cơ quan Kiểm toán Tối cao
KTNN Kiểm toán nhà nước
KTV Kiểm toán viên
KTHĐ Kiểm toán hoạt động
LQLNC Luật quản lý nợ công
NSNN Ngân sách nhà nước
NHNN Ngân hàng nhà nước
ODA Viện trợ phát triển chính thức
QH Quốc hội
SAI Cơ quan kiểm toán tối cao
UBTVQH Ủy ban thường vụ Quốc hội
WB Ngân hàng Thế giới






viii

DANH MỤC BẢNG BIỂU

STT Số hiệu Tên bảng biểu Trang
1 Bảng 1.1 Sự khác nhau trong khái niệm về nợ công giữa Việt Nam và IMF 14
2 Bảng 1.2 Tác động hai chiều của nợ công 16
3 Bảng 1.3 Chủ đề kiểm toán đối với quản lý nợ công 26
4 Bảng 1.4 Sự khác nhau cơ bản giữa KTTC và KTHĐ trong kiểm toán nợ công 26
5 Bảng 1.5 15 tiêu chí đánh giá hiệu quả công tác quản lý nợ 30
6 Bảng 3.1 Tổng hợp tình hình nợ công giai đoạn 2010-2013 51


ix

DANH MỤC SƠ ĐỒ









STT Số hiệu Tên Sơ đồ Trang
1 Sơ đồ 1.1 Mô hình đầu ra – đầu vào 12
2 Sơ đồ 3.1 Nợ công của Việt Nam nằm trong nhóm rủi ro cao 49
3 Sơ đồ 3.2 Cơ cấu nợ công của Việt Nam năm 2014 50
4 Sơ đồ 3.2 Khuôn khổ pháp lý về quản lý nợ công 53
1

PHẦN MỞ ĐẦU

1. Tính cấp thiết và lý do lựa chọn đề tài
Đối với bất kỳ quốc gia nào trên thế giới, nợ công là một yếu tố hết sức
quan trọng của nền kinh tế, đóng vai trò như một trong những động lực hàng đầu
thúc đẩy sự phát triển của nền kinh tế quốc gia. Tại Việt Nam, trong suốt hơn
một thập kỷ qua, các khoản vay từ nợ công đã giúp Chính phủ cùng các doanh
nghiệp trong nước có thể bố trí nguồn vốn phục vụ cho các hoạt động chi tiêu
công, trong đó đặc biệt là đầu tư phát triển cơ sở hạ tầng, nâng cao trình độ khoa
học, công nghệ-thông tin, chất lượng giáo dục, y tế, quân sự, an ninh quốc
phòng, Không thể phủ nhận vai trò tích cực và ngày càng to lớn của các khoản
vay từ nợ công chi cho các mục đích nói trên vào tốc độ tăng trưởng vượt bậc
của nền kinh tế Việt Nam trong hơn một thập kỷ trở lại đây. Theo số liệu Chính
phủ báo cáo tại kỳ họp thứ 8, Quốc hội khóa 13, tính đến cuối năm 2014, dư nợ
công của Việt Nam tương đương 60,3% GDP. Với các chỉ tiêu kinh tế vĩ mô và
dự toán NSNN năm 2015 vừa được Quốc hội thông qua, dự kiến nợ công đến
cuối năm 2015 sẽ ở mức 2.869 nghìn tỷ đồng, bằng 64% GDP. Có thể thấy rằng,
với vai trò và quy mô hiện tại của nợ công trong tổng quan nền kinh tế Việt
Nam, việc quản lý nợ công một cách minh bạch, có hiệu quả, hiệu lực và bền
vững trở thành một yêu cầu vô cùng bức thiết trên phương diện quản lý nhà
nước cũng như định hướng phát triển lâu dài.
KTNN Việt Nam được thành lập vào năm 1994 trên cơ sở Nghị định số
70/CP ngày 11/7/1994 của Chính phủ, nhằm thực hiện kiểm tra, kiểm soát các
hoạt động tài chính công trong điều kiện nền kinh tế chuyển đổi. Qua hơn 21
năm hoạt động, thông qua hoạt động kiểm toán, KTNN đã phát hiện, kiến nghị
xử lý tài chính với tổng số tiền hàng chục ngàn tỷ đồng, kiến nghị huỷ bỏ, sửa
đổi hàng trăm văn bản quy phạm pháp luật, cơ chế chính sách sai quy định hoặc
không phù hợp thực tế; chất lượng kiểm toán ngày càng được nâng cao. Kết quả
kiểm toán được Chính phủ, Quốc hội, các Bộ, ngành, địa phương sử dụng ngày
càng nhiều trong việc xem xét, phê chuẩn dự toán, quyết toán ngân sách; trong
2

quản lý và xây dựng chế độ chính sách kinh tế-xã hội. Hiện nay, vai trò và chức
năng của KTNN đã được hiến định tại Điều 118 Hiến pháp nước CHXHCN Việt
Nam sửa đổi năm 2013 “là cơ quan do Quốc hội thành lập, hoạt động độc lập
và chỉ tuân theo pháp luật, thực hiện kiểm toán việc quản lý, sử dụng tài chính,
tài sản công ”.
Kinh nghiệm trên thế giới cho thấy các cơ quan kiểm toán tối cao (hay còn
gọi là KTNN) có một vai trò rất quan trọng trong việc kiểm tra, giám sát nợ
công và thực tế đã được khẳng định rõ nét. Bởi vậy KTNN Việt Nam là cơ quan
đóng vai trò không nhỏ trong việc giúp Quốc hội, Chính phủ trong công tác
quản lý nợ công ở Việt Nam thông qua hoạt động kiểm toán. Mặc dù vậy, qua
hơn 21 năm hoạt động, chất lượng kiểm toán nợ công của KTNN Việt Nam vẫn
còn nhiều hạn chế, có khoảng cách lớn so với yêu cầu đặt ra. Điều này xuất phát
từ việc KTNN chưa thực hiện kiểm toán nợ công với tư cách là một cuộc kiểm
toán độc lập, toàn diện; mà chủ yếu thực hiện kiểm toán nợ công dưới hình thức
lồng ghép vào cuộc kiểm toán quyết toán ngân sách hàng năm, và mới chỉ tiếp
cận vấn đề nợ công thông qua loại hình kiểm toán tài chính kết hợp với kiểm
toán tuân thủ.
Theo quy định tại Luật KTNN 2015, hoạt động kiểm toán của Kiểm toán
nhà nước được quy định là việc đánh giá và xác nhận tính đúng đắn, trung thực
của các thông tin tài chính công, tài sản công hoặc báo cáo tài chính liên quan
đến quản lý, sử dụng tài chính công, tài sản công; việc chấp hành pháp luật và
hiệu quả trong việc quản lý, sử dụng tài chính công, tài sản công. Cơ quan
KTNN thực hiện kiểm toán thông qua 03 loại hình kiểm toán gồm: Kiểm toán
tài chính; Kiểm toán tuân thủ; và KTHĐ. Kinh nghiệm và thông lệ kiểm toán
quốc tế cho thấy KTHĐ là một trong những loại hình kiểm toán hữu hiệu nhất
để áp dụng vào kiểm toán nợ công tại các quốc gia tiên tiến trong khu vực và
trên thế giới.
Lĩnh hội các kinh nghiệm và thông lệ kiểm toán quốc tế này, năm 2013
KTNN đã chính thức xây dựng khung đề cương kiểm toán nợ công trong đó chú
trọng áp dụng loại hình KTHĐ vào công tác kiểm toán nợ công nhằm đánh giá
3

tính kinh tế, hiệu lực và hiệu quả của công tác quản lý nợ công ở Việt Nam. Tuy
nhiên, vấn đề KTHĐ, nợ công và kiểm toán nợ công hiện nay là những vấn đề
mới được tiếp cận, do vậy việc áp dụng loại hình KTHĐ vào kiểm toán nợ công
tại KTNN không tránh khỏi những khó khăn, hạn chế, và thách thức.
Trước thực trạng trên, việc nghiên cứu và đề ra một số giải pháp hữu hiệu
giúp hoàn thiện loại hình KTHĐ đối với kiểm toán nợ công tại KTNN trở thành
một nhu cầu tất yếu và mang tính thực tiễn cao.Với những ý nghĩa trên, việc lựa
chọn chủ đề “Hoàn thiện KTHĐ đối với quản lý nợ công ở Việt Nam” làm đề
tài luận văn thạc sĩ vừa đáp ứng cả về mặt lý luận và thực tiễn phục vụ cho hoạt
động kiểm toán của KTNN Việt Nam.
2. Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu:
2.1. Mục đích nghiên cứu: của luận văn là đề xuất các giải pháp để triển
khai KTHĐ đối với hoạt động quản lý nợ công của Việt Nam.
2.2. Nhiệm vụ nghiên cứu: để đạt được mục đích trên, luận văn có các
nhiệm vụ cụ thể sau:
- Hệ thống hóa một số vấn đề lý luận về KTHĐ, nợ công và KTHĐ đối với
quản lý nợ công từ góc độ KTNN.
- Nghiên cứu kinh nghiệm quốc tế về KTHĐ đối với nợ công để đúc rút các
bài học kinh nghiệm cho việc xây dựng cơ sở pháp lý và triển khai KTHĐ đối
với quản lý nợ công ở Việt Nam.
- Phân tích và đánh giá thực trạng triển khai KTHĐ và KTHĐ đối với quản
lý nợ công ở Việt Nam.
- Đề xuất các giải pháp triển khai KTHĐ đối với quản lý nợ công của Việt
Nam trong thời gian tới;
3. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu
3.1. Đối tượng nghiên cứu:
Đối tượng nghiên cứu của luận văn là loại hình KTHĐ, cuộc kiểm toán nợ
công và hoạt động quản lý nợ công.
3.2. Phạm vi nghiên cứu:
4

- Phạm vi về không gian: KTHĐ và việc tổ chức thực hiện kiểm toán nợ
công của KTNN Việt Nam.
- Phạm vi về thời gian: Đánh giá thực trạng và kết quả kiểm toán nợ công
của KTNN qua 05 năm (2010-2015) cho các niên độ 2009-2014 kể từ khi
KTNN chính thức thực hiện kiểm toán nợ công (lồng ghép khi kiểm toán quyết
toán NSNN hàng năm) và việc thực hiện KTHĐ trong 2 năm trở lại đây.
- Nội dung nghiên cứu: KTHĐ và nội dung kiểm toán nợ công liên quan
đến nghiệp vụ huy động và quản lý nợ công của Việt Nam (ngoại trừ nợ chính
quyền địa phương, do KTNN hiện không kiểm toán)
4. Cấu trúc của luận văn
Ngoài phần mở đầu, kết luận và danh mục tài liệu tham khảo, nội dung chính của
luận văn được kết cấu thành 4 chương như sau:
Chương 1: Tổng quan tài liệu và cơ sở lý luận về KTHĐ đối với quản lý nợ công
Chương 2: Phương pháp và thiết kế nghiên cứu
Chương 3: Thực trạng KTHĐ đối với quản lý nợ công ở Việt Nam
Chương 4: Giải pháp và khuyến nghị hoàn thiện KTHĐ đối với quản lý nợ công
tại KTNN Việt Nam