Luận Văn Hoàn thiện khuôn khổ pháp lý về đầu tư công

Theo yêu cầu của ủy ban Kinh tế – Quốc hội khóa XII (văn bản số 1895/UBKT12 ngày 02/12/2010) về việc tham dự Hội thảo Tái cơ cấu đầu tư công trong bối cảnh đổi mới mô hình tăng trưởng kinh tế và tái cấu trúc nền kinh tế, và trình bày tham luận tại Hội thảo về Hoàn thiện khuôn khổ pháp lý về đầu tư công; Vụ Giám sát và Thẩm định đầu tư xin có một số ý kiến như sau:


1. Thực trạng quản lý đầu tư công ở nước ta hiện nay


Đầu tư bằng nguồn vốn Nhà nước (chỉ tính phần ngân sách Nhà nước và trái phiếu Chính phủ) vào các dự án, các chương trình mục tiêu quốc gia thuộc các lĩnh vực phục vụ công ích, không nhằm mục đích kinh doanh (đầu tư công) có vai trò quan trọng trong việc phát triển hệ thống kết cầu hạ tầng kỹ thuật, kinh tế và xã hội, tạo động lực thúc đẩy phát triển đất nước.


Phần vốn này được Nhà nước giao cho các Bộ, ngành và các địa phương, các đơn vị thuộc lực lượng vũ trang, tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội quản lý và sử dụng theo quy định của pháp luật, trong giai đoạn 2001-2005 khoảng 286 nghìn tỷ đồng, chiếm trên 23% tổng vốn đầu tư toàn xã hội; trong giai đoạn 2006-2010 ước đạt trên 739 nghìn tỷ đồng, khoảng trên 24% tổng vốn đầu tư toàn xã hội. Giai đoạn sau năm 2010, dự kiến tỷ trọng phần vốn đầu tư này cũng tương tự như các giai đoạn trước đó.


Như vậy, tỷ trọng vốn Nhà nước cho đầu tư các dự án công, các Chương trình mục tiêu là rất lớn. Việc quản lý và sử dụng có hiệu quả phần vốn đầu tư này là rất quan trọng và cần thiết.


Tuy nhiên, hoạt động đầu tư công bằng nguồn vốn của Nhà nước hiện chịu sự điều chỉnh bởi nhiều văn bản quy phạm pháp luật khác nhau: Luật Ngân sách nhà nước, Luật Đầu tư, Luật Đấu thầu, Luật Đất đai, Luật Xây dựng, Luật Phòng, chống tham nhũng, Luật Thực hành tiết kiệm, chống lãng phí, Luật Quản lý nợ công, Luật Quản lý, sử dụng tài sản nhà nước, v.v .


Tuy đã có nhiều Luật điều chỉnh hoạt động đầu tư công như đã nêu, nhưng thực tế hoạt động đầu tư công chưa có đủ các quy định để điều chỉnh toàn diện hoạt động đầu tư công, cụ thể:


(1) Luật Ngân sách nhà nước năm 2002 quy định về thu chi ngân sách hàng năm. Điều 31 của Luật này quy định chi đầu tư phát triển, trong đó có đầu tư xây dựng các công trình kết cấu hạ tầng kinh tế- xã hội không có khả năng thu hồi vốn. Tuy nhiên, Luật Ngân sách nhà nước chỉ quy định kế hoạch ngân sách hàng năm, không có kế hoạch bố trí đầu tư dài hạn (3 - 5 năm) theo các dự án đầu tư; chưa quy định đầy đủ việc sử dụng các nguồn vốn nhà nước

khác cho đầu tư công như trái phiếu Chính phủ, công trái, ODA . Ngoài ra, Luật Ngân sách nhà nước quy định ngân sách phân bổ cho các công trình mục tiêu được cấp thẩm quyền phê duyệt, nhưng chưa quy định trình tự thủ tục phê duyệt, quá trình giám sát việc thực hiện, đánh giá các dự án đầu tư công.


Do vậy, việc thực hiện đầu tư công theo quy định tại Luật Ngân sách là
chưa đầy đủ.


(2) Luật Đầu tư năm 2005 quy định về việc quản lý hoạt động đầu tư nhằm mục đích kinh doanh, trong đó chỉ điều chỉnh phần vốn nhà nước đầu tư cho mục đích kinh doanh. Luật Đầu tư chưa điều chỉnh việc sử dụng Ngân sách nhà nước và các nguồn vốn khác của Nhà nước đầu tư vào các dự án không nhằm mục đích kinh doanh, không có khả năng hoàn vốn (đầu tư công). Do vậy, các dự án đầu tư công cũng không chịu sự chế tài của Luật này.


(3) Luật Xây dựng năm 2003 được ban hành để quản lý hoạt động xây dựng đối với các dự án đầu tư có các công trình xây dựng. Luật Xây dựng không bao gồm các nội dung quan trọng về quản lý đầu tư như: Kế hoạch đầu tư, phân bổ và quản lý vốn và các nguồn lực đầu tư qua các chương trình và dự án đầu tư, tổ chức quản lý quá trình đầu tư từ khâu quy hoạch, kế hoạch đến khâu quản lý khai thác, sử dụng các dự án, kiểm tra, giám sát, đánh giá các dự án đầu tư để đảm bảo hiệu quả đầu tư.


Tuy Luật Xây dựng có quy định về trình tự, thủ tục lập, thẩm định và phê duyệt các dự án đầu tư xây dựng công trình, nhưng các quy định mới mang tính nguyên tắc. Tại nhiều Hội thảo chuyên đề về đầu tư, xây dựng, ý kiến nhiều đại biểu cho rằng quy định về việc lập, thẩm định dự án đầu tư trong Luật Xây dựng là chưa phù hợp. Các nội dung này cần được quy định tại Luật Đầu tư. Đồng thời, việc tiếp cận đầu tư dưới góc độ các dự án đầu tư xây dựng là thiên về kỹ thuật, hiệu quả kinh tế, xã hội của dự án chưa được quan tâm đúng mức.


(4) Luật Đấu thầu năm 2005 quy định về các hoạt động đấu thầu để lựa chọn nhà thầu cung cấp dịch vụ tư vấn, mua sắm hàng hoá, xây lắp đối với các gói thầu của các dự án (từ 30% vốn nhà nước trở lên cho đầu tư phát triển; dự án sử dụng vốn nhà nước để mua sắm tài sản); khụng cú quy định về thủ tục lập và trỡnh duyệt dự ỏn đầu tư dựng vốn nhà nước.


Do vậy, cụng tỏc đấu thầu của cỏc dự ỏn đầu tư cụng sẽ được tham
chiếu thực hiện theo Luật Đấu thầu.


(5) Luật Quản lý sử dụng tài sản nhà nước (năm 2008) quy định về chế độ quản lý, sử dụng tài sản nhà nước tại cơ quan, tổ chức, bao gồm trụ sở làm việc và tài sản khác gắn liền với đất; quyền sử dụng đất đối với đất dùng để xây dựng trụ sở làm việc, cơ sở hoạt động sự nghiệp của cơ quan, tổ chức, đơn vị; máy móc, phương tiện vận tải, trang thiết bị làm việc và các tài sản khác do pháp luật quy định. Luật này cũng chưa có quy định cụ thể về quản lý, khai thác các công trình kết cấu hạ tầng kỹ thuật và hạ tầng xã hội.

Như vậy, nhiều khâu trong quá trình quản lý đầu tư công trong các Luật nêu trên còn chưa có quy định, thiếu một văn bản luật pháp nhất quán điều chỉnh toàn bộ quá trình đầu tư công.