Tiến Sĩ Hoàn thiện cơ chế quản lý tài chính đối với các đơn vị dự toán trong tiến trình cải cách tài chính c

LUẬN ÁN TIẾN SĨ KINH TẾ
NĂM 2013

MỞ ĐẦU


1. Tính cấp thiết của đề tài nghiên cứu
Cải cách tài chính vừa là yêu cầu nội tại của đổi mới tài chính công vừa là đòi hỏi quan trọng trong toàn bộ công cuộc cải cách HCNN. Việc cải cách thể chế, cải cách bộ máy hành chính, đổi mới và nâng cao chất lượng đội ngũ công chức có đạt được kết quả như mong muốn hay không phụ thuộc phần lớn sự thành công của công cuộc cải cách tài chính công, trong đó có việc đổi mới cơ chế quản lý tài chính đối với khu vực này.
Hoạt động của lĩnh vực tài chính công vừa cung cấp nguồn lực, vừa thông qua đó mà điều tiết mọi hoạt động của bộ máy HCNN và cung cấp dịch vụ công cho xã hội. Vì vậy, vấn đề cải cách tài chính công rất được coi trọng trong toàn bộ công cuộc cải cách hành chính công. Thậm chí, cải cách tài chính công phải đi trước một bước trong tiến trình cải cách hành chính. Cải cách tài chính công là chìa khoá cho sự thành công của việc nâng cao hiệu quả hoạt động của khu vực nhà nước, phát triển quy mô, nâng cao chất lượng hoạt động khu vực dịch vụ công. Từ đó, cải thiện một bước đáng kể các tiêu chí đo lường chất lượng cuộc sống, đo lường sự phát triển của một xã hội.
Vấn đề nổi bật trong cải cách tài chính công là hoàn thiện cơ chế quản lý tài chính đối với các đơn vị dự toán như thế nào để có thể góp phần tốt nhất, hiệu quả nhất vào tiến trình thực hiện thành công công cuộc cải cách tài chính công nói riêng và cải cách HCNN nói chung. Đây là một trong những vấn đề then chốt, bảo đảm sự thành công của công cuộc cải cách hành chính của mọi quốc gia muốn triển khai cải cách.
Thực hiện chủ trương cải cách hành chính nhà nước nói chung và cải cách tài chính công nói riêng, hàng loạt cơ chế quản lý tài chính đối với các đơn vị dự toán đã được ban hành, từ thí điểm, đến đổi mới, áp dụng rộng rãi cho cả đơn vị quản lý hành chính nhà nước và đơn vị sự nghiệp có nguồn thu và không có nguồn thu khi hoạt động. Quá trình cải cách, đổi mới đó ở Việt Nam được chia thành các giai đoạn như sau:
Giai đoạn trước 1991: Trong giai đoạn này, cơ chế quản lý tài chính đối với khu vực HCSN là cơ chế quản lý theo mô hình quan liêu, bao cấp, chưa có sự đổi mới.
Giai đoạn 1991 - 2000
Đây là giai đoạn dò tìm cơ chế quản lý tài chính đối với khu vực các đơn vị dự toán nhằm giải quyết bài toán hiệu quả quản lý, tạo sự thông thoáng và bổ sung nguồn lực cho các đơn vị dự toán. Kết quả nổi bật của giai đoạn này là sự hình thành các mô hình thí điểm và bắt đầu có sự phân biệt khu vực hành chính và khu vực sự nghiệp, bắt đầu hình thành khái niệm dịch vụ công.
Giai đoạn từ năm 2001 đến 2005
Trong giai đoạn này, khi các cơ chế thí điểm đã đi vào cuộc sống, xu hướng cải cách được khẳng định. Một số cơ chế đã được chính thức hoá bằng văn bản pháp quy tạo nên cơ chế đổi mới thế hệ thứ nhất. Đó là cơ chế tài chính áp dụng cho đơn vị sự nghiệp có thu (Nghị định số 10/2002/NĐ-CP của Chính phủ ban hành năm 2002) và cơ chế “Thí điểm khoán biên chế và kinh phí quản lý hành chính” (Quyết định số 192/2001/QĐ-TTg của Thủ tướng Chính phủ ban hành năm 2001).
Trong giai đoạn này, đã hình thành khái niệm tự chủ tài chính và việc phân cấp, trao quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm cho các cơ quan hành chính, đơn vị sự nghiệp trong việc tổ chức công việc, sắp xếp lại bộ máy, sử dụng lao động và quản lý nguồn lực tài chính của đơn vị. Đặc biệt, đã có sự phân biệt rõ cơ chế quản lý nhà nước đối với đơn vị sự nghiệp với cơ chế quản lý nhà nước đối với cơ quan HCNN.
Giai đoạn từ 2005 đến nay
Trong thời gian này, các cơ chế quản lý tài chính đối với các đơn vị dự toán thế hệ thứ II đã được ra đời và đi vào cuộc sống. Một chế độ tài chính áp dụng chung cho các đơn vị có thu (bao gồm cả khu vực y tế, giáo dục, đào tạo, văn hoá, .) đã được thay thế bởi nhiều Nghị định quy định cho từng lĩnh vực sự nghiệp cụ thể với mong muốn bao quát được hết các đặc thù hoạt động của từng loại hình.
Cùng với đó là các cơ chế quản lý tài chính đặc thù được ban hành và áp dụng riêng cho khu vực GD&ĐT, y tế, KH&CN và hành chính, gồm: Nghị định số 115/2005/NĐ-CP năm 2005 về “Cơ chế tự chủ, tự chịu trách nhiệm của tổ chức KH&CN”; Nghị định số 130/2005/NĐ-CP về “Chế độ tự chủ, tự chịu trách nhiệm về sử dụng biên chế và kinh phí quản lý hành chính đối với các cơ quan nhà nước” thay thế cơ chế thí điểm theo Quyết định số 192/2001/QĐ-TTg của Thủ tướng Chính phủ ban hành năm 2001; Nghị định số 43/2006/NĐ-CP năm 2006 về “Cơ chế trao quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm về thực hiện nhiệm vụ, tổ chức bộ máy, biên chế và tài chính đối với đơn vị sự nghiệp công lập” thay thế cơ chế thực hiện theo Nghị định số 10/2002/NĐ-CP của Chính phủ ban hành năm 2002.
Cơ chế việc giao quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm trong giai đoạn này đã phát huy được những kết quả nhật định nhưng chưa thực sự phát huy được sức mạnh của toàn hệ thống. Hơn nữa, các cơ chế này đã có biểu hiện “hoàn thành sứ mạng lịch sử”, thể hiện sự “chật trội” của một hệ thống cơ chế “nửa vời”, chưa và không muốn trao đầy đủ quyền tự chủ cho các đơn vị. Những bức xúc về thu nhập thấp/chất lượng dịch vụ thấp/đầu vào thấp/đầu tư thấp/phân cấp nửa vời/tự chủ hình thức . của không những khu vực hành chính, không những của riêng giáo dục mà cả y tế, văn hoá, thể thao, khoa học và công nghệ . Những bức xúc đó luôn thu hút được sự quan tâm của toàn xã hội bởi vì nó đe doạ sự tiến bộ lâu dài của đất nước.
Thực tiễn cho thấy đã xuất hiện nhiều vấn đề bất cập phát sinh. Cái áo cơ chế thế hệ thứ 2 dường như đã chật. Đến cuối giai đoạn này, nhất là những năm đầu của thập niên thứ 2 của thế kỷ XXI, đã xuất hiện nhiều hội thảo khoa học, nhiều đề tài, đề án đã tập trung nghiên cứu, dò tìm những cơ chế mới hơn, thực sự đổi mới căn bản và toàn diện khu vực dịch vụ công. Từ đó, hình thành một thời kỳ ủ nén để đổi mới, hoàn thiện hệ thống cơ chế hiện hành, thai nghén cho việc ra đời hệ thống cơ chế quản lý thế hệ thứ III. Và đó không chỉ là những đòi hỏi của thực tiễn vì sự phát triển mà còn là những bức xúc về mặt học thuật thúc đẩy các nghiên cứu tìm tòi đổi mới, hoàn thiện cơ chế quản lý tài chính đối với các đơn vị dự toán. Đó cũng là một trong các lý do thúc đẩy việc chọn và nghiên cứu đề tài luận án này.
Về mặt học thuật, nhận thức về đơn vị dự toán cũng chưa thực sự rõ nét trong các cơ quan hành chính và đơn vị sự nghiệp. Còn thiếu các nghiên cứu sâu về cơ sở lý luận về đơn vị dự toán, về vị trí, đặc điểm, tính chất, vai trò của các đơn vị dự toán trong nền kinh tế nói chung và trong hệ thống bộ máy chính quyền nói riêng. Các nghiên cứu về cơ chế quản lý tài chính đối với các đơn vị dự toán cũng chưa được một công trình nào đề cập toàn diện, đầy đủ các khía cạnh của vấn đề này.

2. Tình hình nghiên cứu liên quan đến đề tài
Tuy rằng thực tiễn quản lý đã đặt ra nhiều vấn đề bức xúc cần làm rõ hoặc cần tổng kết thực tiễn, song, nhưng về mặt lý luận các nghiên cứu có thể đáp ứng được nhu cầu này cũng không nhiều, tập trung chủ yếu vào các đề tài nghiên cứu khoa học của Bộ Tài chính. Từ 2001 đến nay, có rất ít đề tài nghiên cứu về vấn đề liên quan đến cơ chế quản lý tài chính đối với các đơn vị dự toán, bao gồm những đề tài sau:
Đề tài cấp Bộ của Bộ Tài chính năm 2004 “Các giải pháp tài chính thúc đẩy các tổ chức khoa học và công nghệ nghiên cứu triển khai chuyển sang hoạt động theo cơ chế doanh nghiệp”, do PGS. TS. Phạm Ngọc Ánh làm chủ nhiệm đã tập trung nghiên cứu đề xuất giải pháp chuyển các tổ chức KH&CN sang hoạt động theo cơ chế doanh nghiệp. Tuy nhiên, các kết quả nghiên cứu của đề tài dừng ở mức độ đề xuất tích cực thực hiện Nghị định số 115/2005/NĐ-CP; đề tài cũng có đưa ra một số biện pháp tạo môi trường thuận lợi thúc đẩy các tổ chức KH&CN chuyển sang hoạt động theo cơ chế doanh nghiệp. Đề tài này không nghiên cứu về cơ chế tài chính đối với các đơn vị dự toán công lập.
Đề tài cấp Bộ của Bộ Tài chính năm 2010 “Hoàn thiện cơ chế quản lý tài chính đối với các đơn vị sự nghiệp giáo dục, đào tạo đại học và cao đẳng công lập”, do TS. Lê Xuân Trường, Học viện Tài chính làm chủ nhiệm. Đề tài đã tập trung phân tích những vấn đề cơ bản về mô hình tổ chức cung cấp dịch vụ giáo dục đại học và cao đẳng và cơ chế quản lý tài chính đối với mô hình này; đã phân tích nội dung cơ bản của cơ chế tự chủ tài chính áp dụng đối với các đơn vị sự nghiệp giáo dục đại học. Tuy nhiên, đề tài còn chưa làm rõ được các vấn đề lý luận cần thiết liên quan đến khu vực sự nghiệp công như khái niệm, đặc điểm của khu vực này. Đề tài cũng chưa làm rõ được khái niệm cơ bản thế nào là cơ chế tự chủ và nội hàm của cơ chế tự chủ tài chính, chưa nghiên cứu cụ thể các vấn đề liên quan đến các nội dung giá phí dịch vụ công, quản lý theo kết quả đầu ra
Đề tài cấp Bộ của Bộ Tài chính năm 2010 “Tăng cường công tác quản lý tài chính công ở Việt Nam trong điều kiện hiện nay”, do PGS. TS Trần Xuân Hải, Học viện Tài chính làm chủ nhiệm. Đề tài tập trung nghiên cứu các vấn đề liên quan đến tài chính công ở Việt Nam; trong đó, tập trung chủ yếu vào các vấn đề nghiên cứu như phân cấp NSNN, quản lý thu, chi NSNN, tình hình thâm hụt NSNN và quản lý nợ công. Các giải pháp đề xuất cũng tập trung vào những vấn đề vĩ mô của NSNN, không đi sâu nghiên cứu cơ chế tài chính áp dụng đối với các đơn vị dự toán.
Đề tài “Cải cách thủ tục hành chính tài chính, các kết quả và định hướng giai đoạn 2011 - 2015” và đề tài “Những vấn đề lý luận và thực tiễn hoàn thiện thể chế tài chính giai đoạn 2011 - 2020” là hai đề tài cấp Bộ của Bộ Tài chính năm 2010 do ông Nguyễn Trọng Nghĩa, Vụ Pháp chế - Bộ Tài chính làm chủ nhiệm. Hai đề tài này đã nghiên cứu các vấn đề liên quan một cách vĩ mô đến cơ chế quản lý tài chính đối với đơn vị dự toán, kết quả nghiên cứu của hai đề tài này được sử dụng như tài liệu tham khảo cho việc nghiên cứu đề xuất các giải pháp bổ sung, hỗ trợ cho việc thực hiện cơ chế quản lý tài chính đối với các đơn vị dự toán.
Ngoài ra, trong danh mục đề tài nghiên cứu năm 2011, 2012 của Bộ Tài chính cũng đã giao hai đề tài cấp bộ là: “Đổi mới cơ chế quản lý tài chính đối với các cơ sở giáo dục đại học ở Việt Nam giai đoạn 2011 - 2015 và định hướng 2020”, do TS. Nguyễn Trường Giang làm chủ nhiệm và đề tài: “Đổi mới tài chính đơn vị sự nghiệp công và dịch vụ công”, do PGS.TS Phạm Văn Đăng, Học viện Tài chính làm chủ nhiệm. Tuy nhiên, cả hai đề tài này hiện còn đang trong giai đoạn nghiên cứu.
Việc nhận thức đầy đủ khái niệm, nội hàm, các công cụ của cơ chế quản lý tài chính nói chung và cơ chế quản lý tài chính đối với các đơn vị dự toán nói riêng hiện đang là vấn đề bức xúc, cần được nghiên cứu, tổng kết, cả lý luận và thực tiễn nhằm hệ thống hóa và củng cố lại các vấn đề mang tính học thuật căn bản, giúp tạo dựng cơ sở lý luận không những cho nhận thức đúng đắn về cơ chế quản lý tài chính mà còn tạo nền tảng lý luận cho những nghiên cứu đối mới, hoàn thiện cơ chế.
Nghiên cứu hoàn thiện cơ chế quản lý tài chính áp dụng đối với các đơn vị dự toán không những là một nhu cầu bức xúc mà còn là một nhiệm vụ cấp bách cần được giải quyết, cả khi xét nhu cầu thực tiễn cả trên khái cạnh khoa học của vấn đề. Vì vậy, nghiên cứu sinh chọn đề tài nghiên cứu: Hoàn thiện cơ chế quản lý tài chính đối với các đơn vị dự toán trong tiến trình cải cách tài chính công ở Việt Nam làm luận án nghiên cứu của mình với các mục tiêu, đối tượng, phạm vi, phương pháp nghiên cứu cũng như kết cấu và nội dung nghiên cứu được thể hiện như các trình bày dưới đây.

3. Đối tượng, phạm vi nghiên cứu của đề tài luận án
Đối tượng nghiên cứu của đề tài luận án là cơ chế quản lý tài chính.
Các nghiên cứu của đề tài luận án được giới hạn trong các nghiên cứu lý luận và thực tiễn về cơ chế quản lý tài chính đối với các đơn vị dự toán ở Việt Nam.
Về thời gian, phạm vi nghiên cứu của đề tài luận án được xác định từ khi thực hiện đường lối đổi mới đến nay, nhưng tập trung vào nghiên cứu, phân tích, đánh giá hệ thống cơ chế hiện hành.
Về lĩnh vực nghiên cứu của luận án được giới hạn phạm vi trong các nghiên cứu về cơ chế quản lý tài chính đối với các đơn vị dự toán, không đi vào nghiên cứu cơ chế quản lý tài sản, cơ chế quản lý đầu tư XDCB.
Về không gian nghiên cứu, do các đơn vị dự toán bao gồm các đơn vị dự toán khu vực hành chính nhà nước và đơn vị dự toán khu vực dịch vụ công cung cấp các dịch vụ giáo dục, y tế, KH&CN, văn hoá thể thao, . cho xã hội (được gọi chung là các đơn vị sự nghiệp). Trong các đơn vị sự nghiệp, các ĐVSN y tế và giáo dục chiếm tỷ trọng lớn nhất cả về quy mô ngân sách (trên 30% NSNN) và quy mô người thụ hưởng dịch vụ, có ảnh hưởng nhiều đến sự phát triển và tiến bộ xã hội, tác động nhiều đến chính sách của Nhà nước. Do vậy, và cũng do hạn chế về thời gian của đề tài luận án nên việc nghiên cứu cơ chế quản lý tài chính đối với các đơn vị sự nghiệp trong luận án này sẽ được tập trung nghiên cứu trường hợp điển hình tại 2 khu vực: Các đơn vị sự nghiệp y tế và các đơn vị sự nghiệp giáo dục. Các đơn vị sự nghiệp khác sẽ được nghiên cứu ở trong một điều kiện khác.

4. Mục đích nghiên cứu
Mục đích nghiên cứu đề tài luận án là:
- Hệ thống hóa và làm rõ các vấn đề lý luận về cơ chế quản lý tài chính đối với các đơn vị dự toán; Làm rõ nội hàm khái niệm quản lý và cơ chế quản lý tài chính; Xác định rõ những nhân tố ảnh hưởng đến cơ chế quản lý tài chính.
- Đánh giá và làm rõ thực trạng quản lý tài chính đối với các đơn vị dự toán hiện nay ở nước ta.
- Đề xuất được những kiến nghị giải pháp cần thiết, khả thi giúp đổi mới cơ chế quản lý tài chính đối với các đơn vị dự toán trong thời gian tới.


5. Những kết luận mới của luận án:
Trên cơ sở kết quả nghiên cứu lý luận, đánh giá thực trạng và dựa vào đặc điểm, tính chất và lĩnh vực hoạt động của các đơn vị dự toán ở Việt Nam, Luận án đã đề xuất một số giải pháp mới có tính thuyết phục và tính khả thi cao nhằm hoàn thiện cơ chế quản lý tài chính đối với các đơn vị dự toán trong tiến trình cải cách tài chính công ở Việt Nam:
1. Đổi mới quy trình dự toán và phân bổ ngân sách cho các đơn vị dự toán trên cơ sở khuôn khổ chi tiêu trung hạn, gắn với kết quả đầu ra.
2. Tái cơ cấu nguồn ngân sách nhà nước cấp và đổi mới cơ chế điều hành tài chính đối với các đơn vị dự toán khu vực hành chính, sự nghiệp công.
3. Thay đổi căn bản phương thức cấp phát ngân sách thường xuyên cho khu vực sự nghiệp công theo hướng đặt hàng sản phẩm đầu ra hoặc đấu thầu gói hỗ trợ kinh phí thường xuyên cuốn chiếu.
4. Thay đổi phương thức cấp phát ngân sách thường xuyên cho khu vực hành chính theo chuẩn ISO hóa, xây dựng nền hành chính quốc gia tận tụy, công tâm, hiệu lực và hiệu quả.
5. Hoàn thiện cơ chế, chính sách giá phí dịch vụ công.
6. Một số giải pháp khác, như: Củng cố vai trò của Nhà nước trong lĩnh vực hành chính, sự nghiệp công; Đảm bảo quyền lợi của các tầng lớp khó khăn, duy trì lợi ích chung của xã hội khi giao quyền tự chủ thực sự cho các đơn vị dự toán. Đồng bộ hóa cơ chế tài chính trong tổng thể đổi mới hoàn thiện cơ chế quản lý; .