Báo Cáo Hệ lụy vĩ mô của chính sách công nghiệp ở Việt Nam

Tóm tắt:




Bài viết này xem xét mối liên hệ giữa tình trạng vĩ mô với chính sách công nghiệp của Việt Nam trong sự đối chiếu với kinh nghiệm của một số quốc gia trong khu vực. Phát hiện chính của bài viết là mô hình phát triển công nghiệp hiện nay là một nguyên nhân trực tiếp dẫn đến những mất cân đối vĩ mô của Việt Nam trong giai đoạn gần đây. Tương tự như mô hình tăng trưởng, mô hình phát triển công nghiệp ở Việt Nam dựa chủ yếu vào đầu tư, nhưng đầu tư lại kém hiệu quả. Kết quả là thiếu hụt tiết kiệm ngày càng lớn, thâm hụt ngân sách ngày càng sâu, và lạm phát đã trở thành cái bóng đi theo tăng trưởng. Nếu những mất cân đối này không được giải quyết, chúng sẽ dẫn tới việc tiền đồng tiếp tục bị mất giá và dự trữ ngoại hối bị giảm, đe dọa trực tiếp tới sự ổn định vĩ mô của nền kinh tế.

Khái niệm về chính sách công nghiệp ở Việt Nam


Ở Việt Nam, mặc dù công nghiệp hóa là một mục tiêu phát triển bao trùm nhưng rất khó tìm thấy một sự trình bày dù chỉ là tương đối đầy đủ và có hệ thống về chiến lược và chính sách công nghiệp trong bất kỳ một văn bản chính thức nào của Bộ Công Thương (MOIT), cơ quan chịu trách nhiệm chính về hoạch định chính sách công nghiệp của Chính phủ. Mặc dù trên trang web của MOIT có thể tìm thấy hàng chục văn bản chiến lược, hàng trăm quy hoạch, kế hoạch, đề án, chương trình nhưng những văn bản này thường không đáp ứng được yêu cầu của điều hành chính sách. Một ví dụ điển hình là mặc dù mục tiêu “đến năm 2002 về cơ bản trở thành một nước công nghiệp theo hướng hiện đại” được đề ra từ 10 năm nay, song đến thời điểm này, chưa hề có bất kỳ một sự giải thích đầy đủ về nội hàm và cách đo lường mục tiêu này. Bên cạnh đó, chiến lược đa số thiếu tầm nhìn, không có trọng tâm, và vì vậy không xác định được thứ tự ưu tiên của những nhiệm vụ cần thiết. Kế hoạch và quy hoạch chủ yếu là những công cụ có tính hành chính, thường chỉ là tập hợp của các mục tiêu định lượng có tính duy ý chí mà trong nhiều trường hợp chồng chéo, thậm chí mâu thuẫn lẫn nhau.1




Vì không tìm thấy một văn bản chiến lược và chính sách tổng thể về chính sách công nghiệp của Việt Nam nên bài viết này xuất phát từ một số quan niệm về chính sách công nghiệp hiện đang được sử dụng phổ biến để soi rọi vào các nguồn thông tin chính thống phân tán, từ đó tạo dựng lại hình ảnh về những mục tiêu, các bộ phận cấu thành, những đặc trưng, và công cụ của chính sách công nghiệp ở Việt Nam.


Quan niệm chính sách công nghiệp trên thế giới đã thay đổi nhiều theo thời gian. Cho đến những năm 1980, chính sách công nghiệp vẫn được xem như là sự tác động trực tiếp và có mục tiêu của chính phủ - phổ biến nhất là thông qua bảo hộ và trợ cấp - nhằm phát triển một số ngành, sản phẩm, hay hoạt động công nghiệp cá biệt (Chang 1994, Nolan 2007). Quan niệm chính sách công nghiệp này còn được gọi là quan niệm truyền thống hay quan niệm hẹp. Trên thực tế, quan niệm này không chỉ được áp dụng ở Nhật Bản trong thời kỳ sau Đại chiến Thế giới thứ II, Hàn Quốc và Đài Loan trong giai đoạn 1960


1 Xem thêm phần “Hoạch định chính sách kinh tế ở Việt Nam” trong Báo cáo Năng lực Cạnh tranh Việt Nam do Viện Nghiên cứu và Quản lý Kinh tế Trung ương và Trường Chính sách công Lý Quang Diệu thực hiện năm 2010, tr. 69-70.

– 1970, hay ở các nước châu Mỹ - Latinh cho đến tận những năm 1980, mà còn được áp dụng từ trước đó rất lâu ở Mỹ hồi cuối thế kỷ 18, ở Đức giữa thế kỷ 19, và ở Châu Âu trong thời kỳ bám đuổi để bắt kịp kinh tế Anh (xem Chang 2002, Lall 2006, Cimoli, Dosi, Nelson, và Stiglitz 2009).


Từ những năm 1980 trở đi, quan niệm truyền thống về chính sách công nghiệp vấp phải nhiều sự chỉ trích, thậm chí chống đối gay gắt. Trên phương diện học thuật, sự thịnh hành của kinh tế học tân cổ điển cổ vũ cho laissez-faire, đồng thời các nghiên cứu thực nghiệm cũng ngày càng cho thấy tác dụng hạn chế của chính sách công nghiệp truyền thống (xem Rodrik 1995, Pack và Saggi 2006). Đồng thời, quá trình tự do hóa ngày một tăng tốc thông qua sự nở rộ của các hiệp ước thương mại song phương, vùng, và đa phương, trong đó không thể không kể đến WTO, đã hạn chế đáng kể phạm vi, mức độ, và công cụ can thiệp trực tiếp của nhà nước vào nền kinh tế.


Tuy nhiên, điều này không có nghĩa là các quốc gia đang phát triển hoàn toàn bị “trói chân trói tay” mà chỉ có nghĩa là các sự can thiệp của nhà nước cần được thực hiện theo cách thức khác trước. Cụ thể là các biện pháp can thiệp trực tiếp theo chiều dọc (hay theo ngành) sẽ bị hạn chế hơn, và do vậy dần được thay thế bằng các biện pháp tác động gián tiếp theo chiều ngang.2 Chính sách công nghiệp kiểu mới không chỉ tập trung vào các biện pháp can thiệp trực tiếp có tính mục tiêu vào một số ngành công nghiệp cụ thể mà còn bao gồm nhóm chính sách tạo lập môi trường kinh doanh (ví dụ như chính sách cạnh
tranh, sở hữu, phân cấp) để tạo điều kiện cho công nghiệp phát triển và nhóm chính sách tăng cường năng lực phổ quát (ví dụ như chính sách giáo dục, đào tạo, đổi mới) để hỗ trợ quá trình chuyển đổi cơ cấu của các doanh nghiệp.3 Nhóm chính sách thứ nhất – chính sách kiến tạo năng lực cạnh tranh (creation of comparative advantages) – chủ yếu hướng đến việc hình thành các ngành công nghiệp hay doanh nghiệp mới. Còn nhóm chính sách thứ hai – thay đổi cơ cấu (structural change) – nhằm giúp các doanh nghiệp hiện hữu chuyển đổi cơ cấu và thích nghi với môi trường kinh tế trong nước cũng như quốc tế.
Trong chính sách công nghiệp kiểu mới này, vai trò chủ động của nhà nước như người






2 Điều này không có nghĩa là chính sách công nghiệp truyền thống sẽ hoàn toàn biến mất, đặc biệt là đối với những nước bắt đầu công nghiệp hóa vì chính sách công nghiệp kiểu cũ tỏ ra hữu dụng ở các nước này.
3 Xem Pelkmans (2006: 47) và Bianchi và Labory (2006: 24).

chèo lái và thực hiện dần chuyển thành định hướng và hỗ trợ.4 Để phân biệt với chính sách công nghiệp kiểu cũ, chính sách công nghiệp kiểu mới thường được gọi là chính sách phát triển công nghiệp (industrial development policy, xem Bianchi và Labory 2006, và Cimoli, Dosi, và Stiglitz 2009) hay chính sách chuyển hóa cơ cấu công nghiệp (industrial structural transformation, xem Lin 2009.)