Tiến Sĩ Giải pháp tổ chức kiểm toán môi trường ở Việt Nam

LUẬN ÁN TIẾN SĨ
NĂM 2013

MỤC LỤC
DANH MỤC NHỮNG TỪ VIẾT TẮT 1
MỤC LỤC 3
MỞ ĐẦU 8

CHƯƠNG 1- TỔNG QUAN TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU ĐỀ TÀI 12
1.1.TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU TRONG NƯỚC CÓ LIÊN QUAN ĐẾN ĐỀ TÀI 12
1.1.1.Các bài viết đăng tải trên các tạp chí chuyên ngành 12
1.1.2. Các công trình khoa học 13
1.2. TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU Ở NƯỚC NGOÀI CÓ LIÊN QUAN ĐẾN ĐỀ TÀI 14
1.2.1. Nhóm các công trình nghiên cứu về kiểm toán môi trường 14
1.2.2.Nhóm các quy trình hướng dẫn nghiệp vụ 16

CHƯƠNG 2 - TỔNG QUAN VỀ KIỂM TOÁN VÀ TỔ CHỨC KIỂM TOÁN MÔI TRƯỜNG 19
2.1. NHỮNG VẤN ĐỀ CHUNG VỀ KIỂM TOÁN VÀ KIỂM TOÁN NHÀ NƯỚC 19
2.1.1. Kiểm toán 19
2.1.2. Kiểm toán Nhà nước 21
2.2. CÁC VẤN ĐỀ VỀ TỔ CHỨC KIỂM TOÁN MÔI TRƯỜNG 30
2.2.1. Bối cảnh ra đời và quá trình phát triển của kiểm toán môi trường trong lĩnh vực công 30
2.2.2. Sự cần thiết phải kiểm toán môi trường 35
2.2.2.1. Kiểm toán môi trường là một thành tố quan trọng của hoạt động kiểm toán 38
2.2.2.2. Kiểm toán môi trường đóng vai trò quan trọng trong việc xác nhận tổng sản lượng thực tế của quốc gia và chi phí thực tế của doanh nghiệp 38
2.2.2.3. Kiểm toán môi trường cần thiết đối với phát triển bền vững của nền kinh tế 39
2.2.3. Khái niệm, bản chất của Kiểm toán môi trường 40
2.2.3.1. Khái niệm “Kiểm toán môi trường” 40
2.2.3.2. Phân loại kiểm toán môi trường 42
2.2.3.3. Mục tiêu kiểm toán môi trường 43
2.2.3.4. Đối tượng/Nội dung kiểm toán môi trường 44
2.2.3.5.Quy trình kiểm toán môi trường 44
2.2.3.6. Phương pháp và kỹ thuật kiểm toán môi trường 46
2.2.3.6.Hình thức tổ chức kiểm toán môi trường 46
2.2.4. Vai trò của của các cơ quan Kiểm toán tối cao trong kiểm toán môi trường 48
2.2.4.1. Kiểm toán môi trường hỗ trợ việc tạo lập và thực thi Chiến lược phát triển bền vững của quốc gia 48
2.2.4.2. Kiểm toán môi trường cung cấp các điều kiện cần thiết cho việc đạt được các mục tiêu phát triển bền vững 49
2.2.4.3. Kiểm toán môi trường giúp đảm bảo cho việc lập kế hoạch và thực hiện các chương trình phù hợp với các yêu cầu phát triển bền vững 50
2.2.5. Chức năng của cơ quan KTTC trong kiểm toán môi trường 51
2.2.5.1. Chức năng kiểm tra, xác nhận 51
2.2.5.2. Chức năng tư vấn 51
2.2.6. Những khó khăn, hạn chế trong tổ chức kiểm toán môi trường 52
2.2.6.1. Địa vị pháp lý 52
2.2.6.2.Thiếu kinh nghiệm và các kỹ năng cần thiết 53
2.2.6.3. Thiếu các chuẩn mực và thông số môi trường chuẩn 53
2.2.6.4. Thiếu các số liệu môi trường chính thống 54
2.2.6.5. Các hệ thống giám sát và báo cáo về môi trường hoạt động không hiệu quả 54
2.2.7. Xu hướng phát triển của kiểm toán môi trường 55
2.2.7.1. Những yếu tố tác động đến mục tiêu và phương thức hoạt động của cơ quan Kiểm toán tối cao trong kiểm toán môi trường 55
2.2.7.2. Xu hướng phát triển trong kiểm toán môi trường của các cơ quan Kiểm toán tối cao 57

CHƯƠNG 3 -THỰC TRẠNG VỀ TỔ CHỨC KIỂM TOÁN MÔI TRƯỜNG 63
3.1. THỰC TRẠNG TỔ CHỨC KIỂM TOÁN MÔI TRƯỜNG TẠI VIỆT NAM 63
3.1.1. Các văn bản pháp luật về môi trường và hệ thống các cơ quan bảo vệ môi trường của Việt Nam 63
3.1.1.1. Hệ thống luật pháp về bảo vệ môi trường của Việt Nam 63
3.1.1.2. Hệ thống các cơ quan quản lý về môi trường 65
3.1.2. Thực trạng tổ chức kiểm toán môi trường của KTNN 66
3.1.2.1. Tổ chức bộ máy và hoạt động của Kiểm toán Nhà nước 66
3.1.2.2. Một số thành tựu của Kiểm toán Nhà nước trong kiểm toán môi trường trong thời gian qua 69
3.1.2.3. Một số tồn tại và hạn chế trong tổ chức kiểm toán môi trường của Kiểm toán Nhà nước 81
3.2. THỰC TRẠNG VỀ TỔ CHỨC KIỂM TOÁN MÔI TRƯỜNG CỦA CÁC CƠ QUAN KIỂM TOÁN TỐI CAO TRÊN THẾ GIỚI 85
3.2.1. Một số kết quả đạt được trong kiểm toán môi trường 85
3.2.2. Một số tồn tại và khó khăn trong tổ chức kiểm toán môi trường 101
3.2.2.1. Nhận thức về kiểm toán môi trường chưa đúng và thiếu nhất quán 102
3.2.2.2. Địa vị pháp lý của cơ quan KTTC chưa tương xứng 103
3.2.2.3. Các hướng dẫn, chuẩn mực và tiêu chí kiểm toán môi trường còn thiếu và không tương xứng 106
3.2.2.4. Các kinh nghiệm và nguồn lực kiểm toán môi trường còn thiếu và còn yếu 108
3.2.2.5. Một số khó khăn khách quan 110
3.2.3. Bài học kinh nghiệm cho Việt Nam 112

CHƯƠNG 4 – ĐỊNH HƯỚNG VÀ GIẢI PHÁP TỔ CHỨC KIỂM TOÁN MÔI TRƯỜNG Ở VIỆT NAM 117
4.1. NHỮNG ĐỊNH HƯỚNG TRONG HOẠT ĐỘNG KIỂM TOÁN VÀ QUAN ĐIỂM CHỈ ĐẠO TỔ CHỨC KIỂM TOÁN MÔI TRƯỜNG Ở VIỆT NAM 117
4.1.1. Những định hướng trong hoạt động kiểm toán của KTNN 117
4.1.1.1. Phát triển Kiểm toán Nhà nước trở thành công cụ mạnh trong Nhà nước pháp quyền 117
4.1.1.2. Phát triển Kiểm toán Nhà nước phải phù hợp với quá trình xây dựng Nhà nước pháp quyền 118
4.1.1.3. Phát triển Kiểm toán Nhà nước phải phù hợp với thông lệ quốc tế và điều kiện thực tế của Việt Nam 119
4.1.2. Quan điểm chỉ đạo tổ chức kiểm toán môi trường của KTNN 119
4.2. NHỮNG GIẢI PHÁP NHẰM TỔ CHỨC KIỂM TOÁN MÔI TRƯỜNG Ở VIỆT NAM 121
4.2.1. Nhóm giải pháp về vấn đề nhận thức về kiểm toán môi trường 121
4.2.1.1. Tiếp thu và triển khai kinh nghiệm quốc tế về kiểm toán môi trường 121
4.2.1.2. Tăng cường và đa dạng hóa các hình thức tuyên truyền 122
4.2.1.3. Đẩy mạnh hoạt động công khai kết quả kiểm toán 122
4.2.2. Nhóm giải pháp về hoàn thiện các quy định môi trường pháp lý 122
4.2.2.1. Nâng cao địa vị pháp lý của KTNN 123
4.2.2.2. Sửa đổi, bổ sung Luật Kiểm toán Nhà nước và các luật có liên quan 123
4.2.2.3. Hoàn thiện hệ thống văn bản hướng dẫn 123
4.2.3. Nhóm giải pháp về xây dựng và hoàn thiện nội dung, quy trình, phương pháp/kỹ thuật, tiêu chí đánh giá kiểm toán môi trường 124
4.2.3.1. Giải pháp về nội dung kiểm toán 124
4.2.3.2. Nhóm giải pháp về quy trình kiểm toán môi trường 135
4.2.3.3. Nhóm giải pháp về các kỹ thuật/phương pháp kiểm toán 139
4.2.3.4. Giải pháp xây dựng hệ thống tiêu chí kiểm toán 143
4.2.4. Nhóm giải pháp về tổ chức bộ máy và nhân sự 146
4.2.4.1. Thành lập đầu mối thực hiện chức năng kiểm toán môi trường 146
4.2.4.2. Phát triển và xây dựng đội ngũ cán bộ, kiểm toán viên theo hướng đầy đủ về số lượng và đa dạng hóa về chuyên môn, nghiệp vụ với cơ cấu chuyên môn hợp lý 147
4.2.4.3. Nâng cao chất lượng công tác bồi dưỡng cán bộ, kiểm toán viên 148
4.2.5. Nhóm giải pháp về tổ chức các cuộc kiểm toán môi trường 149
4.2.5.1. Xây dựng chiến lược kiểm toán trong đó chú trọng tổ chức kiểm toán môi trường 149
4.2.5.2. Đa dạng hóa nội dung/mục tiêu kiểm toán 150
4.2.5.3. Đa dạng hóa các dạng kiểm toán liên quan đến các yếu tố môi trường 152
4.2.5.4. Đổi mới cách thức tổ chức đoàn kiểm toán 152
4.2.5.5. Xây dựng hệ thống dữ liệu phục vụ cho kiểm toán môi trường 153
4.3. NHỮNG KIẾN NGHỊ NHẰM TỔ CHỨC TRIỂN KHAI KIỂM TOÁN MÔI TRƯỜNG Ở VIỆT NAM 154
4.3.1. Những kiến nghị đối với Nhà nước 154
4.3.2. Những kiến nghị đối với Kiểm toán Nhà nước 155
4.3.3. Các kiến nghị đối với đơn vị kiểm toán 156
PHỤ LỤC SỐ 1 160
PHỤ LỤC SỐ 2 172
PHỤ LỤC SỐ 3 175
DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO 192


MỞ ĐẦU
1. Sự cần thiết nghiên cứu đề tài
Những vấn đề về môi trường đang ngày càng trở nên quan trọng và đòi hỏi sự quan tâm đúng tầm của mọi tầng lớp trong xã hội từ Chính phủ, công chúng, các phương tiện thông tin đại chúng đến các tổ chức phi chính phủ. Cơ quan Kiểm toán Tối cao (KTTC) với chức năng tăng cường và đảm bảo việc sử dụng một cách hữu hiệu các nguồn lực của quốc gia, trong đó có nguồn tài nguyên thiên nhiên và môi trường, cần nhanh chóng và tích cực tham gia vào công cuộc bảo vệ môi trường bởi những vấn đề về môi trường hoặc sự yếu kém trong việc bảo vệ môi trường nếu không được xử lý một cách nhanh chóng và triệt để sẽ tác động xấu đến lòng tin của xã hội đối với các cơ quan chức năng. Bên cạnh đó, sự phát triển bền vững của môi trường còn là yếu tố sống còn đối với toàn thể nhân loại hôm nay và cả những thế hệ mai sau.
Chính phủ và chính quyền các cấp đã, đang và còn sẽ phải chi rất nhiều tiền để giải quyết các vấn đề về môi trường, đồng thời ngăn ngừa những nguy cơ ô nhiễm môi trường nhưng những vấn đề như việc thiếu hụt nguồn nhân lực hay thiếu các chế tài xử phạt và thiếu các cơ chế giám sát sẽ đặt ra câu hỏi liệu những cố gắng nhằm ngăn ngừa và xử lý môi trường có thật sự hữu hiệu hay không. Từ góc độ của cơ quan KTTC, các kiểm toán viên có nghĩa vụ đưa ra các ý kiến đánh giá về những khoản chi cho các dự án môi trường có được chi đúng mục đích, đúng định mức và các kết quả của những dự án đó có đáp ứng được những mục tiêu cũng như mong muốn đề ra hay không. Và như vậy, kiểm toán môi trường (KTMT) là một trọng tâm kiểm toán mang tầm chiến lược đối với các cơ quan KTTC nói chung và cơ quan KTNN Việt Nam nói riêng.
Hơn 20 năm qua kể từ khi kiểm toán môi trường được triển khai một cách chính thống đã có hơn 2000 cuộc kiểm toán môi trường được thực hiện với nhiều chủ đề khác nhau từ việc quản lý lưu vực sông ngòi, quản lý thuốc bảo vệ thực vật đến việc báo cáo các vấn đề về phát triển bền vững, bảo vệ hệ sinh vật, thay đổi khí hậu, xử lý rác thải và các hiệp định quốc tế về môi trường. Tuy nhiên, thể chế chính trị của các quốc gia cũng như cơ cấu tổ chức, địa vị pháp lý của các cơ quan KTTC tại các quốc gia có sự khác biệt. Vì vậy mà INTOSAI đã thành lập Nhóm làm việc về kiểm toán môi trường (WGEA) với mục đích tạo điều kiện để các cơ quan KTTC hiểu biết tốt hơn về các vấn đề của kiểm toán môi trường; thúc đẩy việc trao đổi thông tin và kinh nghiệm trong kiểm toán môi trường giữa các cơ quan KTTC; và Ban hành các tài liệu hướng dẫn về kiểm toán môi trường và những thông tin khác có liên quan. WGEA đã xây dựng và ban hành một số tài liệu về kiểm toán môi trường như Kế toán Tài nguyên thiên nhiên, Hướng dẫn về kiểm toán các hoạt động dươi góc độ kiểm toán môi trường, Sự phát triển và Xu hướng phát triển của kiểm toán môi trường . Những tài liệu này đã khái quát được một số vấn đề lý luận về kiểm toán môi trường cũng như cho thấy được thực trạng phát triển của nội dung kiểm toán này trong thời gian qua tại một số quốc gia trên thế giới. Tuy nhiên, cho đến nay vẫn chưa có một tài liệu nghiên cứu nào được thực hiện nhằm hệ thống hoá những vấn đề lý luận về kiểm toán môi trường một cách đầy đủ theo các tiêu thức như chủ thể, đối tượng, phạm vi, căn cứ, nội dung và các phương pháp kiểm toán môi trường. Do vậy, việc nghiên cứu về kiểm toán môi trường một cách có hệ thống và cụ thể hơn nhằm giúp các cơ quan KTTC giải quyết những vấn đề trên cả về lý luận lẫn thực tiễn nhằm trả lời các câu hỏi:
- Làm thế nào để xây dựng năng lực, kiến thức và các kỹ năng cần thiết để tiến hành kiểm toán môi trường một cách hữu hiệu?
- Làm thế nào để phối, kết hợp nội dung kiểm toán môi trường vào trong hoạt động kiểm toán của cơ quan KTTC?
- Làm thế nào để cơ quan KTTC có thể gia tăng giá trị, tác động của kiểm toán môi trường một cách đầy đủ và khả thi?
Việc làm trên được coi là hết sức cần thiết, xét trên bình diện quốc tế nói chung và Việt Nam nói riêng.
Ở Việt Nam, kiểm toán môi trường là một vấn đề còn rất mới mẻ cả về lý luận và thực tiễn. KTNN mới chỉ thành lập Nhóm làm việc để học tập, tìm hiểu và nghiên cứu về kiểm toán môi trường (KTMT). Thực tế từ năm 2010 đến nay KTNN mới chỉ tổ chức thực hiện được một vài cuộc kiểm toán có những nội dung nhất định liên quan đến môi trường. Trong khi đó giá trị, lợi ích, tầm quan trọng của KTNN ngày càng được khẳng định và phát triển mở rộng, sự khuyến cáo của INTOSAI càng ngày càng mạnh mẽ; đồng thời đòi hỏi của thực tiễn về vấn đề liên quan đến môi trường đặc biệt được Chính phủ và công chúng quan tâm. Điều đó khẳng định tất yếu ở Việt Nam KTMT cần sớm được thực hiện nhiều hơn, toàn diện hơn và đầy đủ hơn về mục tiêu, nội dung kiểm toán, với phương pháp và cách thức tổ chức kiểm toán phù hợp, hiệu quả hơn.
Từ những nguyên nhân trên, các vấn đề về lý luận, cơ sở khoa học và thực tiễn KTMT cần được nghiên cứu. Trong đó, các vấn đề về mục tiêu, nội dung, quy trìn, phương pháp và các vấn đề về tổ chức KTMT thu hút được sự quan tâm đặc biệt của các nhà nghiên cứu và giới chuyên môn trong lĩnh vực kiểm toán nói chung và kiểm toán chính phủ nói riêng. Chính vì vậy mà việc nghiên cứu đề tài “Giải pháp tổ chức kiểm toán môi trường ở Việt Nam” có ý nghĩa cả về lý luận khoa học và thực tiễn.
2. Mục đích nghiên cứu của đề tài
- Hệ thống hoá những vấn đề lý luận về kiểm toán môi trường
- Phân tích, đánh giá thực tiễn kiểm toán môi trường tại một số quốc gia trên thế giới, trong đó bao gồm cả công tác kiểm toán môi trường do KTNN thực hiện, đồng thời dự đoán về những xu thế phát triển của kiểm toán môi trường
- Đề xuất các giải pháp tổ chức kiểm toán môi trường ở Việt Nam