Tiến Sĩ Đổi mới tổ chức và hoạt động của cơ quan chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân ở Việt Nam hiện nay

LUẬN ÁN TIẾN SĨ LUẬT HỌC
NĂM 2013

MỤC LỤC
Trang
MỞ ĐẦU 1
Chương 1: TỔNG QUAN TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU LIÊN QUANĐẾN ĐỀ TÀI LUẬN ÁN


1.1. Tình hình nghiên cứu đề tài 8
1.2. Những nội dung của các công trình nghiên cứu về chính quyền
địa phương có liên quan đến đề tài luận án9
1.3. Những nội dung cơ bản của các công trình nghiên cứu có nội dung liên quan trực tiếp đến đề tài luận án 17


Chương 2: CƠ SỞ LÍ LUẬN CỦA VIỆC ĐỔI MỚI TỔ CHỨC VÀ HOẠT ĐỘNG CỦA CƠ QUAN CHUYÊN MÔN THUỘC
ỦY BAN NHÂN DÂN
2.1. Cơ quan chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân: khái niệm, đặc điểm, vị trí, tính chất, chức năng, nhiệm vụ, cách thức tổ chức; nội dung, hình
thức và phương pháp hoạt động 28
2.2. Quan niệm, mục tiêu, nguyên tắc, các nhân tố ảnh hưởng và những bảo đảm cho việc đổi mới tổ chức và hoạt động của cơ quan chuyên
môn thuộc Ủy ban nhân dân 51
2.3 Cơ quan chuyên môn của chính quyền địa phương ở một số nước trên thế giới và kinh nghiệm cho Việt Nam


Chương 3: THỰC TRẠNG TỔ CHỨC, HOẠT ĐỘNG VÀ ĐỔI MỚI TỔ CHỨC, HOẠT ĐỘNG CỦA CÁC CƠ QUAN CHUYÊN MÔN Ở NƯỚC TA HIỆN NAY69
3.1. Thực trạng tổ chức và hoạt động của cơ quan chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân 69
3.2. Thực trạng đổi mới tổ chức và hoạt động của cơ quan chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân90


Chương 4: NHỮNG GIẢI PHÁP TIẾP TỤC ĐỔI MỚI TỔ CHỨC VÀ HOẠT ĐỘNG CỦA CÁC CƠ QUAN CHUYÊN MÔN THUỘC ỦY BAN NHÂN DÂN Ở VIỆT NAM HIỆN NAY

4.1. Những giải pháp tiếp tục đổi mới tổ chức các cơ quan chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân 111
4.2. Những giải pháp đổi mới hoạt động của cơ quan chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân


KẾT LUẬN 158
CÁC CÔNG TRÌNH KHOA HỌC CỦA TÁC GIẢ ĐÃ CÔNG BỐ LIÊN QUAN ĐẾN ĐỀ TÀI LUẬN ÁN
160
PHỤ LỤC 170

MỞ ĐẦU
1. Tính cấp thiết của của việc nghiên cứu đề tài Trong hệ thống các cơ quan chính quyền địa phương, "Ủy ban nhân dân là cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương và là một bộ phận trong hệ thống hành chính nhà nước thống nhất do Chính phủ lãnh đạo" [92, tr. 430]. Ủy ban nhân dân
(UBND) các cấp giữ vai trò quan trọng đối với việc thực hiện quản lý nhà nước ở địa phương trên các lĩnh vực của đời sống xã hội, để thực thi các văn bản quy phạmpháp luật (VBQPPL) của cơ quan nhà nước cấp trên và nghị quyết của Hội đồng nhân dân (HĐND) cùng cấp, góp phần bảo đảm thi hành pháp luật và nâng cao hiệu lực, hiệu quả trong hoạt động quản lý nhà nước của UBND, các cơ quan chuyên
môn (CQCM) có vị trí, vai trò là cơ quan tham mưu, giúp việc cho UBND thực hiện quản lý ngành, lĩnh vực được thống nhất từ trung ương đến cơ sở. Ngay sau khi Cách mạng tháng Tám năm 1945 thành công, Đảng và Nhà nước ta đã quan tâm đến việc củng cố, xây dựng và phát triển chính quyền địa phương. Một số VBQPPL về tổ chức các cơ quan chính quyền địa phương trong thời gian này đã được ban hành kịp thời, trong đó có các văn bản về CQCM thuộc Ủy ban hành chính (sau này là UBND) như Sắc lệnh số 63/SL ngày 22/11/1945 quy định về tổ chức HĐND và Ủy ban hành chính các cấp ở nông thôn, Sắc lệnh số 77/SL ngày 21/12/1945 quy định về tổ chức chính quyền ở các thị xã, thành phố Sau đó, các Hiến pháp năm 1946, 1959, 1980, 1992 (sửa đổi, bổ sung năm 2001) và các VBQPPL về tổ chức các cơ quan chính quyền địa phương tiếp tục được ban
hành nhằm kiện toàn tổ chức và hoạt động của các cơ quan chính quyền địa phương nói chung và CQCM thuộc UBND nói riêng.
Tùy thuộc vào nhiệm vụ, mục tiêu của mỗi giai đoạn cách mạng, các CQCM được pháp luật quy định khác nhau (kể cả tên gọi, vị trí, chức năng). Chúng được pháp luật quy định trực tiếp hoặc gián tiếp trong các VBQPPL và các quy định pháp luật đó góp phần từng bước hoàn thiện tổ chức và hoạt động của các CQCM thuộc UBND. Xuất phát từ yêu cầu về cải cách nền hành chính nhà nước mà trọng tâm là cải cách bộ máy nhà nước, nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý nhà nước trong điều kiện xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa (XHCN), hội nhập kinh tế quốc tế nên trong các văn kiện, nghị quyết của Đảng ta xác định rõ:
Tiếp tục xây dựng và hoàn thiện Nhà nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam mà trọng tâm là cải cách nền hành chính, từng bước đổi
mới tổ chức và hoạt động của Chính phủ và các cơ quan chính quyền địa phương, xác định rõ chức năng, nhiệm vụ của cấp tỉnh, xây dựng bộ máy
hành chính thống nhất có đủ quyền lực, năng lực và hoạt động có hiệu quả [22].
Các quan điểm, đường lối đó cũng được thể hiện trong Nghị quyết Đạị hội Đảng toàn quốc lần thứ VI và trong văn kiện Hội nghị toàn quốc giữa nhiệm kỳ khóa VII của Đảng cũng lần đầu tiên đề cập đến xây dựng và hoàn thiện Nhà nước pháp quyền Việt Nam, cụ thể là: "Tiếp tục xây dựng và từng bước hoàn thiện Nhà nước pháp quyền Việt Nam. Đó là Nhà nước của nhân dân, do nhân dân, vì nhân dân, quản lý mọi mặt đời sống xã hội bằng pháp luật, đưa đất nước phát triển theo định hướng xã hội chủ nghĩa" [24, tr. 56]. Cùng với vấn đề này, nội dung về cải cách hành chính nhà nước tiếp tục được khẳng định trong Nghị quyết Trung ương 3 (khóa VIII), Nghị quyết Trung ương khóa IX, khóa X và khóa XI của Đảng.
Nhằm thể chế hóa các quan điểm của Đảng, Hiến pháp năm 1992 (được sửa đổi, bổ sung năm 2001) đã quy định: "Ủy ban nhân dân trong phạm vi nhiệm vụ, quyền hạn do pháp luật quy định, ra quyết định, chỉ thị và kiểm tra việc thi hành những văn bản đó . Chủ tịch Ủy ban nhân dân có quyền đình chỉ thi hành hoặc bãi bỏ những văn bản sai trái của các cơ quan thuộc Ủy ban nhân dân ." [41]. Luật tổ chức HĐND và UBND năm 2003 quy định cụ thể về các CQCM thuộc UBND là: "cơ quan tham mưu, giúp Ủy ban nhân cùng cấp thực hiện chức năng quản lý nhà
nước Chính phủ quy định tổ chức các cơ quan chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân và hướng dẫn tổ chức một số cơ quan chuyên môn ." [79]. Gần đây, Nhà nước ta đã ban hành hai VBQPPL quan trọng là Nghị định số 171/2005/NĐ-CP của Chính phủ ngày 29/9/2005 quy định về tổ chức CQCM thuộc UBND cấp tỉnh (nay được thay thế bởi Nghị định số 13/ 2008/NĐ-CP của Chính phủ ngày 04/02/2008 quy định về tổ chức CQCM thuộc UBND cấp tỉnh) và Nghị định số 172/2005/NĐ-CP của Chính phủ ngày 29/9/2005 quy định về tổ chức CQCM thuộc UBND cấp huyện
(nay được thay thế bởi Nghị định số 14/2008/NĐ-CP của Chính phủ ngày 04/02/2008 quy định về tổ chức CQCM thuộc UBND cấp huyện). Nhờ vậy, CQCM ở hai cấp này đã từng bước được củng cố và kịp thời đáp ứng được yêu cầu nhiệm vụ, chức năng về quản lý ngành, lĩnh vực trong điều kiện đổi mới và hội nhập ở nước ta hiện nay.
Song, đến nay các CQCM thuộc UBND chưa được pháp luật quy định thống nhất về tên gọi, cơ cấu tổ chức, vị trí, vai trò; chức năng của các CQCM chưa
rõ ràng; tổ chức chưa thực sự hợp lý; bộ máy các CQCM cồng kềnh mà chưa có biện pháp giải quyết. Chính những quy định pháp luật về các CQCM chưa hoàn thiện, thiếu thống nhất, đồng bộ nên đã tạo ra những bất cập nhất định đối với tổ chức và hoạt động của cơ quan này. Trong khi đó, ở nước ta chưa có một công trình nào nghiên cứu một cách toàn diện, sâu sắc, đầy đủ và có hệ thống về lý luận và thực tiễn của các CQCM thuộc UBND.
Trên thực tế, việc tổ chức bộ máy chính quyền địa phương ở các nước trên thế giới đều gắn liền với việc phân chia hành chính - lãnh thổ (thường có cơ quan hành chính và cơ quan đại diện). Các cơ quan hành chính thực hiện chức năng quản lý những lĩnh vực của đời sống xã hội theo phân vạch địa giới hành chính nhất định, bảo đảm sự quản lý thống nhất và giữ mối quan hệ giữa địa phương, cơ sở với trung ương. Tùy thuộc vào điều kiện cụ thể của mỗi quốc gia, các cơ quan hành chính có thể được tổ chức thành cơ quan chính quyền ở các đơn vị hành chính trung gian (như các nước Bắc Âu, Mỹ La tinh, Ấn Độ ), còn các nước Tây Âu thì chức năng quản lý địa phương lại do hai cơ quan (cơ quan hành chính và cơ quan tự quản) thực hiện [18, tr. 267-268].
Ở nước ta hiện nay, trong bộ máy chính quyền ở địa phương, UBND các cấp có vai trò quan trọng đối với quản lý nhà nước ở địa phương nhằm đảm bảo thi hành các VBQPPL của cơ quan nhà nước cấp trên và nghị quyết của HĐND cùng cấp, góp phần nâng cao hiệu lực, hiệu quả hoạt động của UBND. Vị trí của các CQCM là cơ quan tham mưu, giúp việc cho UBND cùng cấp (cấp tỉnh và cấp huyện) thực hiện tốt hoạt động quản lý ngành, lĩnh vực được thống nhất từ trung ương đến cơ sở [48, tr. 12].
Tuy vậy, cho đến nay, việc tổ chức và hoạt động của các CQCM thuộc UBND vẫn còn bộc lộ những bất cập nhất định, như tên gọi chưa thống nhất, cơ cấu tổ chức chưa thực sự hợp lý, chức năng chưa rõ ràng, cụ thể. Vì vậy, cần tiếp tục nghiên cứu làm sáng tỏ những vấn đề lý luận và thực tiễn về loại cơ quan này ở cấp tỉnh, cấp huyện, trên cơ sở đó đề xuất những quan điểm, giải pháp tiếp tục đổi mới, hoàn thiện tổ chức và hoạt động của các CQCM thuộc UBND trong điều kiện đổi mới và hội nhập quốc tế ở nước ta hiện nay có ý nghĩa quan trọng cả về lý luận và
thực tiễn.
Trước thực trạng trên, việc nghiên cứu các CQCM thuộc UBND một cách toàn diện có hệ thống; làm rõ những thành tựu và hạn chế trong tổ chức và hoạt động của CQCM; đề xuất các giải pháp tiếp tục đổi mới tổ chức và hoạt động của CQCM thuộc UBND, đáp ứng với yêu cầu nâng cao hiệu lực hiệu quả hoạt động của CQCM ở nước ta hiện nay là cần thiết và cấp bách. Với những lý do trên, tôi chọn chủ đề: "Đổi mới tổ chức và hoạt động của cơ quan chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân ở Việt Nam hiện nay" làm đề tài luận án tiến sĩ luật học của mình.


2. Mục đích, nhiệm vụ và phạm vi nghiên cứu của luận án
Đối tượng nghiên cứu
Đối tượng nghiên cứu của luận án là các CQCM thuộc UBND. Phạm vi nghiên cứu Đây là một vấn đề rất lớn, phức tạp cho nên đề tài chỉ tập trung nghiên cứu vấn đề đổi mới tổ chức và hoạt động của các CQCM thuộc UBND ở Việt Nam hiện nay.