Tiến Sĩ Đổi mới lập kế hoạch phát triển kinh tế xã hội địa phương gắn với nguồn lực tài chính ở Việt Nam

LUẬN ÁN TIẾN SỸ KINH TẾ
NĂM 2011

MỤC LỤC
LỜI CAM ĐOAN i
DANH MỤC CÁC TỪ VIẾT TẮT vi
LỜI MỞ ĐẦU 1

CHƯƠNG 1: CƠ SỞ KHOA HỌC CHO LẬP KẾ HOẠCH PHÁT TRIỂN KINH TẾ XÃ HỘI ĐỊA PHƯƠNG GẮN VỚI NGUỒN LỰC TÀI CHÍNH 22
1.1. Tổng quan về kế hoạch hóa .22
1.1.1. Kế hoạch hóa trong quản lý nhà nước nền kinh tế quốc dân 22
1.1.2. Kế hoạch hóa trong nền kinh tế thị trường 27
1.2. Sự cần thiết phải đổi mới kế hoạch hóa ở Việt Nam .31
1.2.1. Đổi mới kế hoạch hóa xuất phát từ yêu cầu đổi mới cơ chế quản lý .31
1.2.2. Sự khác biệt giữa kế hoạch hóa trong nền kinh tế thị trường và nền kinh tế kế hoạch hóa tập trung 34
1.3. Cơ sở lý thuyết của đổi mới lập kế hoạch theo hướng gắn kết với nguồn lực tài chính ở Việt Nam 35
1.3.1. Một số khái niệm cơ bản .35
1.3.2. Cơ sở khoa học của lập kế hoạch gắn với nguồn lực tài chính ở các cấp địa phương .41
1.3.3. Khung lý thuyết phân tích sự gắn kết giữa lập kế hoạch phát triển kinh tế xã hội và nguồn lực tài chính ở cấp địa phương 57

CHƯƠNG 2: THỰC TRẠNG LẬP KẾ HOẠCH PHÁT TRIỂN KINH TẾ XÃ HỘI GẮN VỚI NGUỒN LỰC TÀI CHÍNH Ở CÁC CẤP ĐỊA PHƯƠNG VIỆT NAM HIỆN NAY 73
2.1. Khuôn khổ thể chế chung cho công tác lập kế hoạch phát triển kinh tế xã hội gắn với nguồn lực tài chính tại Việt Nam 73
2.1.1. Tổ chức bộ máy lập kế hoạch phát triển kinh tế xã hội và ngân sách tại
Việt Nam 73
2.1.2. Hệ thống pháp luật liên quan đến công tác lập kế hoạch và ngân sách 75
2.1.3. Phân cấp trong công tác kế hoạch hóa 80
2.2. Thực trạng công tác lập kế hoạch phát triển kinh tế xã hội và kế hoạch nguồn lực tài chính ở địa phương tại Việt Nam thời kỳ 2006-2010 .81
2.2.1. Quy trình lập kế hoạch phát triển kinh tế xã hội và kế hoạch nguồn lực tài
chính ở địa phương .82
2.2.2. Đánh giá về nội dung KHPT KTXH và kế hoạch nguồn lực tài chính 94
2.2.3. Đánh giá về phương pháp lập kế hoạch phát triển kinh tế xã hội và kế hoạch nguồn lực tài chính .117
2.3. Đánh giá các điều kiện tác động đến việc gắn kết kế hoạch và nguồn lực tài chính tại địa phương 121
2.3.1. Về tư duy lập KH 121
2.3.2. Về môi trường thể chế .123
2.3.3. Cơ chế phối hợp và chia sẻ thông tin 125
2.3.4. Về năng lực đội ngũ cán bộ 127
2.4. Đánh giá chung .129
2.4.1. Điều kiện cần cho sự gắn kết giữa kế hoạch và nguồn lực tài chính 129
2.4.2. Điều kiện đủ cho sự gắn kết giữa KH và nguồn lực tài chính 130

CHƯƠNG 3: ĐỔI MỚI LẬP KẾ HOẠCH PHÁT TRIỂN KINH TẾ XÃ HỘI ĐỊA PHƯƠNG Ở VIỆT NAM THEO HƯỚNG GẮN KẾT VỚI NGUỒN LỰC TÀI CHÍNH .134
3.1. Các mô hình lập kế hoạch gắn kết với nguồn lực tài chính đang thí điểm tại Việt Nam và khả năng vận dụng .134
3.1.1. Mô hình gắn kế hoạch với nguồn lực từ cấp vĩ mô: Mô hình MTEF .134
3.1.2. Mô hình gắn kế hoạch với nguồn lực từ cấp cơ sở: Lập kế hoạch có sự tham gia 146
3.2. Đổi mới lập kế hoạch phát triển kinh tế xã hội địa phương gắn với nguồn lực tài chính 159
3.2.1. Quan điểm về đổi mới lập KHPT KTXH địa phương . 159
3.2.2. Những đề xuất chính trong đổi mới công tác lập kế hoạch phát triển kinh tế xã hội địa phương gắn với nguồn lực tài chính 161
3.2.3. Các điều kiện tiền đề đảm bảo sự thành công của đổi mới 176
3.2.4. Lộ trình đổi mới công tác lập KHPT KTXH gắn với NLTC .180

KẾT LUẬN 185

DANH MỤC CÔNG TRÌNH CỦA TÁC GIẢ ĐÃ CÔNG BỐ LIÊN QUAN
ĐẾN LUẬN ÁN .189
TÀI LIỆU THAM KHẢO 190
PHỤ LỤC .203



Những đóng góp mới về mặt học thuật, lý luận

Luận án đã xây dựng một khung lý thuyết để đánh giá mức độ gắn kết của kế hoạch phát triển kinh tế xã hội với nguồn lực tài chính. Cụ thể:
Xuất phát từ vai trò của chính phủ trong nền kinh tế, Luận án đã chứng minh kế hoạch hóa phát triển là công cụ hữu hiệu để chính phủ thực hiện chức năng quản lý của mình, dù trong nền kinh tế kế hoạch hóa tập trung hay nền kinh tế thị trường. Luận án cũng phân tích rõ sự khác nhau về bản chất của kế hoạch hóa trong hai cơ chế cả về tính chất, căn cứ, nội dung, phương pháp lập và giải pháp thực hiện kế hoạch.
Sử dụng phương thức quản lý theo kết quả làm cơ sở khoa học chủ yếu của kế hoạch hóa chiến lược trong nền kinh tế thị trường hiện đại, Luận án đã phân tích yêu cầu của phương thức này từ cả góc độ lập kế hoạch phát triển lẫn lập kế hoạch ngân sách, để từ đó khẳng định gắn kết chặt chẽ giữa lập kế hoạch phát triển và nguồn lực tài chính là điều kiện bắt buộc để đảm bảo tính hiệu quả và hiệu lực của quản lý theo kết quả.
Tính gắn kết giữa kế hoạch phát triển kinh tế xã hội và nguồn lực tài chính được thể hiện trên cả ba phương diện: Quy trình, nội dung và phương pháp lập kế hoạch. Qua phân tích tổng quan các tài liệu nghiên cứu, Luận án đã khái quát hóa được bốn điều kiện cần để đảm bảo sự gắn kết giữa kế hoạch và nguồn lực tài chính (tính chiến lược, có sự tham gia, có tính ưu tiên hóa nguồn lực và có theo dõi, đánh giá) và bốn điều kiện đủ (tư duy và cam kết của lãnh đạo, môi trường thể chế, cơ chế phối hợp và chia sẻ thông tin, và năng lực, động cơ khuyến khích của đội ngũ cán bộ).

Những đề xuất mới rút ra từ kết quả nghiên cứu
Những đề xuất mới của Luận án tập trung vào ba mảng nội dung chính:

1. Đánh giá thực trạng gắn kết giữa kế hoạch và nguồn lực tài chính trong lập kế hoạch phát triển kinh tế xã hội địa phương hiện nay

- Luận án đã lập luận được rằng: Do hệ thống kế hoạch hóa và quản lý ngân sách ở Việt Nam có tính lồng ghép và đơn nhất nên các địa phương đều đứng trước những cản trở về thể chế và tư duy quản lý giống nhau. Vì thế, việc nghiên cứu điển hình ở một vài tỉnh có thể suy rộng cho cả nước.

- Luận án khẳng định: Công tác lập kế hoạch phát triển kinh tế xã hội ở các địa phương Việt Nam vẫn chịu ảnh hưởng của lối tư duy kiểu kế hoạch hóa tập trung. Do đó, qua phân tích bốn điều kiện cần ở Việt Nam, Luận án đã chỉ rõ mức độ gắn kết giữa kế hoạch và nguồn lực tài chính còn hạn chế, biểu hiện ở chỗ kế hoạch thiếu tính chiến lược, chưa huy động được sự tham gia đầy đủ, thiếu tính ưu tiên trong phân bổ và sử dụng nguồn lực và chưa có hệ thống theo dõi, đánh giá theo đúng nghĩa.

- Dựa trên phân tích bốn điều kiện đủ, Luận án đã chỉ rõ nguyên nhân là do các địa phương còn thiếu tư duy mở về điều hành kế hoạch và ngân sách trong nền kinh tế thị trường; phân cấp trong quản lý kế hoạch và ngân sách thiếu rõ ràng và nhất quán; chưa có cơ chế phối hợp gắn với trách nhiệm các bên; hệ thống thông tin và tổ chức công tác kế hoạch hóa kém và đội ngũ cán bộ lập kế hoạch ở địa phương vừa thiếu vừa yếu.

2. Qua khảo sát kinh nghiệm gắn kết giữa kế hoạch và nguồn lực tài chính từ góc độ vĩ mô và từ cơ sở dựa trên kết quả của các chương trình, dự án tài trợ điển hình ở Việt Nam, Luận án đã chỉ rõ các mô hình này cung cấp những bài học có giá trị cho đổi mới lập kế hoạch phát triển kinh tế xã hội địa phương, nhưng cần được vận dụng có chọn lọc, phù hợp với điều kiện thể chế và theo lộ trình tuần tự, gắn kết với các nỗ lực đổi mới khác.

3. Luận án đã đề xuất một mô hình mới về lập kế hoạch phát triển kinh tế xã hội gắn với nguồn lực tài chính như sau:

(i) Tổng kết và đề xuất 7 quan điểm đổi mới công tác lập kế hoạch về: (1) quan điểm sử dụng; (2) chức năng của các loại kế hoạch; (3) vai trò của ngân sách trong lập kế hoạch nguồn lực tài chính; (4) quy trình lập kế hoạch; (5) nội dung bản kế hoạch; (6) phương pháp lậpkế hoạch; và (7) lộ trình đổi mới lập kế hoạch.

(ii) phân định rõ ràng chức năng của kế hoạch phát triển kinh tế xã hội 5 năm và hàng năm, giữa kế hoạch phát triển kinh tế xã hội; kế hoạch phát triển ngành vàkế hoạch công tác của các cơ quan quản lý ngành.

(iii) Đổi mới quy trình lập kế hoạch theo hướng tăng cường tính chủ động của địa phương và sự tham gia của các bên. Nội dung kế hoạch phản ánh rõ nét tư duy logic theo chuỗi kết quả và sử dụng các phương pháp xây dựng kế hoạch khoa học.

(iv) Lộ trình đổi mới là tăng dần và từ dưới lên, bắt đầu từ đổi mới ở cấp xã. Giai đoạn 2011-2015 là giai đoạn thí điểm toàn diện mô hình mới ở ba cấp và chuẩn bị đầy đủ điều kiện cho quá trình đổi mới. Còn giai đoạn 2016-2020 sẽ củng cố, hoàn thiện và duy trì phương thức lập kế hoạch mới.