Tiến Sĩ Đổi mới kiểm soát chi ngân sách thường xuyên của chính quyền địa phương các cấp qua Kho bạc Nhà nước

LUẬN ÁN TIẾN SĨ
NĂM 2015
MỤC LỤC
MỞ ĐẦU 1
Chương 1: CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ CHI NGÂN SÁCH THƯỜNG
XUYÊN VÀ KIỂM SOÁT CHI NGÂN SÁCH THƯỜNG XUYÊN
QUA KHO BẠC NHÀ NƯỚC .17
1.1. LÝ LUẬN CHUNG VỀ CHI NGÂN SÁCH THƯỜNG XUYÊN . 17
1.1.1. Khái quát về ngân sách nhà nước . 17
1.1.2. Chi ngân sách nhà nước 19
1.1.3. Chi ngân sách thường xuyên 26
1.2. LÝ LUẬN CHUNG VỀ KIỂM SOÁT CHI NGÂN SÁCH THƯỜNG
XUYÊN QUA KHO BẠC NHÀ NƯỚC 27
1.2.1. Kiểm soát chi ngân sách nhà nước . 27
1.2.2. Khái quát về kiểm soát chi ngân sách thường xuyên qua Kho bạc
Nhà nước 31
1.3. CÁC NHÂN TỐ ẢNH HƯỞNG ĐẾN KIỂM SOÁT CHI NGÂN SÁCH
THƯỜNG XUYÊN QUA KHO BẠC NHÀ NƯỚC . 43
1.3.1. Tổ chức bộ máy chính quyền địa phương các cấp 43
1.3.2. Điều kiện tự nhiên, tình hình phát triển kinh tế - xã hội 44
1.3.3. Phương thức quản lý ngân sách của Nhà nước 45
1.3.4. Mô hình tổ chức của Kho bạc Nhà nước . 47
1.3.5. Hệ thống thanh toán tiền tệ quốc gia 47
1.3.6. Công cụ sử dụng trong kiểm soát chi ngân sách thường xuyên 48
1.3.7. Các quy định pháp lý về kiểm soát chi ngân sách thường xuyên . 49
1.3.8. Tổ chức bộ máy kiểm soát chi tại các đơn vị Kho bạc Nhà nước . 51
1.3.9. Năng lực, trình độ của đội ngũ cán bộ, công chức kiểm soát chi ngân
sách thường xuyên, người thực hiện ngân sách thường xuyên 51
1.3.10. Công tác kiểm tra quyết toán, thẩm tra báo cáo quyết toán 52
Trang 1.4. KINH NGHIỆM QUỐC TẾ VỀ KIỂM SOÁT CHI NGÂN SÁCH
THƯỜNG XUYÊN 53
1.4.1. Kinh nghiệm của một số quốc gia trên thế giới . 53
1.4.2. Bài học kinh nghiệm có thể áp dụng đối với Việt Nam 62

Chương 2: THỰC TRẠNG KIỂM SOÁT CHI NGÂN SÁCH THƯỜNG
XUYÊN CỦA CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƯƠNG CÁC CẤP QUA KHO
BẠC NHÀ NƯỚC TẠI VIỆT NAM . .64
2.1. TỔNG QUAN VỀ TỔ CHỨC CÔNG TÁC KIỂM SOÁT CHI NGÂN
SÁCH THƯỜNG XUYÊN CỦA CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƯƠNG
CÁC CẤP TẠI VIỆT NAM 64
2.1.1. Khái quát về tổ chức ngân sách chính quyền địa phương các cấp 64
2.1.2. Chi ngân sách thường xuyên của chính quyền địa phương các cấp
qua Kho bạc Nhà nước 67
2.1.3. Tổ chức công tác kiểm soát chi ngân sách thường xuyên của chính
quyền địa phương các cấp qua Kho bạc Nhà nước 69
2.2. THỰC TRẠNG KIỂM SOÁT CHI NGÂN SÁCH THƯỜNG XUYÊN
CỦA CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƯƠNG CÁC CẤP TẠI VIỆT NAM 75
2.2.1. Các cơ sở pháp lý của kiểm soát chi ngân sách thường xuyên của
chính quyền địa phương các cấp . 75
2.2.2. Kết quả kiểm soát chi ngân sách thường xuyên của chính quyền địa
phương các cấp 82
2.2.3. Thực trạng về quy trình và công cụ kiểm soát chi ngân sách thường
xuyên của chính quyền địa phương các cấp giai đoạn 2004 - 2013 97
2.2.4. Kết quả khảo sát về kiểm soát chi ngân sách thường xuyên của
chính quyền địa phương các cấp qua Kho bạc Nhà nước 112
2.3. ĐÁNH GIÁ THỰC TRẠNG . 116
2.3.1. Kết quả đạt được . 116
2.3.2. Hạn chế và nguyên nhân 121

Chương 3: GIẢI PHÁP ĐỔI MỚI KIỂM SOÁT CHI NGÂN SÁCH
THƯỜNG XUYÊN CỦA CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƯƠNG CÁC CẤP
QUA KHO BẠC NHÀ NƯỚC TẠI VIỆT NAM. .132
3.1. QUAN ĐIỂM, MỤC TIÊU ĐỔI MỚI KIỂM SOÁT CHI NGÂN SÁCH
THƯỜNG XUYÊN CỦA CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƯƠNG CÁC CẤP
QUA KHO BẠC NHÀ NƯỚC TẠI VIỆT NAM 132
3.1.1. Bối cảnh chiến lược phát triển Kho bạc Nhà nước 132
3.1.2. Quan điểm, mục tiêu đổi mới kiểm soát chi ngân sách thường xuyên
của chính quyền địa phương các cấp qua Kho bạc Nhà nước . 134
3.2. GIẢI PHÁP ĐỔI MỚI KIỂM SOÁT CHI NGÂN SÁCH THƯỜNG
XUYÊN CỦA CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƯƠNG CÁC CẤP QUA KHO
BẠC NHÀ NƯỚC TẠI VIỆT NAM 136
3.2.1. Đổi mới tổ chức kiểm soát chi ngân sách thường xuyên 136
3.2.2. Đổi mới quy trình thực hiện kiểm soát chi ngân sách thườ
ng xuyên
của chính quyền địa phương các cấp qua Kho bạc Nhà nước . 140
3.2.3. Hoàn thiện hệ thống công cụ sử dụng trong kiểm soát chi ngân sách
thường xuyên của chính quyền địa phương các cấp 150
3.2.4. Đổi mới công tác tổ chức thực hiện các cơ chế, chính sách kiểm soát
chi ngân sách thường xuyên 157
3.2.5. Nâng cao trình độ, năng lực của cán bộ, công chức kiểm soát chi
ngân sách thường xuyên; người thực hiện ngân sách thường xuyên . 163
3.2.6. Kiểm soát chi ngân sách thường xuyên theo phương thức qu
ản lý ngân sách chương trình, ngân sách dự án, trong khuôn khổ chi tiêu
trung hạn 166
3.3. KIẾN NGHỊ ĐIỀU KIỆN THỰC HIỆN GIẢI PHÁP . 167
3.3.1. Kiến nghị với Quốc hội 167
3.3.2. Kiến nghị với Chính phủ 169
3.3.3. Kiến nghị với Bộ Tài chính 170
3.3.4. Kiến nghị với Bộ Kế hoạch và Đầu tư . 176
3.3.5. Kiến nghị với Tổng cục Thuế . 176
3.3.6. Kiến nghị với Kho bạc Nhà nước 177
3.3.7. Kiến nghị với Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân các tỉnh, thành
phố trực thuộc trung ương . 179
KẾT LUẬN . .180
DANH MỤC CÁC CÔNG TRÌNH ĐÃ CÔNG BỐ CỦA TÁC GIẢ CÓ
LIÊN QUAN ĐẾN LUẬN ÁN 182
DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO .183
PHỤ LỤC .189
MỞ ĐẦU
1. Tính cấp thiết của đề tài nghiên cứu
Từ năm 1986, nước ta bước vào thời kỳ thực hiện đường lối đổi mới toàn diện
chuyển từ nền kinh tế tập trung, quan liêu, bao cấp sang nên kinh tế thị trường định
hướng xã hội chủ nghĩa. Cùng với quá trình đổi mới nền kinh tế, đặc biệt là thực hiện
chương trình cải cách tổng thể nền hành chính Nhà nước, cải cách tài chính công
được đặt ra như một khâu đột phá có tính chất tiền đề cho việc cải cách toàn diện nền hành
chính Nhà nước, thông qua sự tác động mạnh mẽ của cải cách quản lý tài chính công
đến xây dựng bộ máy hành chính Nhà nước; xây dựng đội ngũ cán bộ, công chức; nâng
cao hiệu quả quản lý và sử dụng NSNN trong bộ máy chính quyền các cấp từ trung
ương đến cơ sở.
Sự ra đời của Luật NSNN sửa đổi (năm 2002) là một dấu mốc quan trọng trong
quá trình cải cách tài chính công. Với mục tiêu quản lý thống nhất NSNN, Luật NSNN
2002 phân định rõ trách nhiệm, quyền hạn của các cơ quan quản lý ngân sách các cấp,
đơn vị sử dụng ngân sách . trong từng khâu của chu trình ngân sách; cụ thể điều kiện chi
ngân sách, nguyên tắc cấp phát, hình thức thanh toán và hồ sơ, chứng từ đối với từng
khoản chi. Luận cứ tạo cơ sở cho những thay đổi này gắn liền với lý thuyết phân cấp
ngân sách, phân định chức năng, nhiệm vụ của từng cơ quan quản lý NSNN các cấp,
nhằm tạo ra sự chủ động, linh hoạt cho các cơ quan, đơn vị trong quá trình quản lý và sử
dụng NSNN, nâng cao hiệu quả phân bổ, sử dụng nguồn lực công, tăng cường kỷ cương,
kỷ luật tài chính.
Trong khuôn khổ chương trình tổng thể cải cách hành chính ngành Tài chính, Bộ
Tài chính đã triển khai đồng bộ và mạnh mẽ các hoạt động cải cách, từ lĩnh vực phân cấp
quản lý NSNN, quản lý thu, chi NSNN cũng như quản lý các quỹ công khác của Nhà
nước. Hoạt động cải cách diễn ra đồng bộ trên mọi lĩnh vực, từ cải cách cơ chế quản lý,
hiện đại hoá công nghệ cũng như nâng cao năng lực và chất lượng nguồn nhân lực của
toàn ngành Tài chính. Trong đó, cải cách quản lý chi NSNN là một trong số các nội dung
trọng tâm, có mức độ ảnh hưởng sâu rộng tới mọi thành phần kinh tế, đóng vai trò quyết
định tới kết quả của quá trình cải cách.
Nhiệm vụ kiểm soát chi NSNN được Bộ Tài chính giao cho KBNN tổ chức triển
khai thực hiện bắt đầu từ những năm 90 thuộc thế kỷ 20. Đến nay, nền tảng pháp lý, cơ chế kiểm soát, quy trình kiểm soát, tổ chức bộ máy kiểm soát chi ngân sách đã tương đối
đi vào nề nếp, chất lượng công tác kiểm soát chi không ngừng được nâng cao. Trong
chiến lược phát triển KBNN đến năm 2020, kiểm soát chi được xác định là một trong
những nội dung trọng tâm cần được tiếp tục tiến hành nghiên cứu, cải cách, hoàn thiện
hơn nhằm vừa đảm bảo yêu cầu quản lý Nhà nước chặt chẽ, an toàn, vừ
a đảm bảo thông thoáng, hiện đại, cải cách.
Trong những năm vừa qua kiểm soát chi thường xuyên NSNN qua KBNN được
đánh giá là có chuyển biến tích cực trong cải cách quản lý tài chính, ngân sách, song
chưa thể khẳng định rằng đổi mới kiểm soát chi ngân sách thường xuyên của chính
quyền địa phương các cấp qua KBNN là những cải cách có tính hệ thống và hiệu quả.
Kiểm soát chi ngân sách thường xuyên của chính quyền địa phương các cấp qua
KBNN thời gian qua đã bộc lộ một số tồn tại, chưa đáp ứng yêu cầu quản lý, trong đó,
biểu hiện rõ nhất là dự toán chi ngân sách được duyệt của một bộ phận đơn vị sử dụng
ngân sách lập không sát với thực tế do đó thường xuyên phải điều chỉnh; việc chấp hành
dự toán chưa thực sự tốt, chưa gắn được trách nhiệm của người thực hi
ện ngân sách vào việc lập, chấp hành dự toán chi ngân sách thường xuyên của chính quyền địa phương các
cấp; việc chưa chủ động chấp hành đúng các nguyên tắc chi, điều kiện chi NSNN còn
diễn ra tại nhiều địa phương, đơn vị.
Xuất phát từ những nhận định nêu trên, Học viên đã mạnh dạn chọn lựa và nghiên
cứu đề tài: “Đổi mới kiểm soát chi ngân sách thường xuyên của chính quyền
địa phương các cấp qua Kho bạc Nhà nước” làm đề tài nghiên cứu của Luận án Tiến sỹ.
2. Mục đích nghiên cứu
Mục đích nghiên cứu của đề tài là nghiên cứu và đề xuất các giải pháp Đổi mới
kiểm soát chi ngân sách thường xuyên của chính quyền địa phương các cấp qua KBNN
tại Việt Nam. Để đạt được mục đích nghiên cứu đó, cần hoàn thành các mục tiêu cụ thể
như sau:
+ Hệ thống hóa những vấn đề lý luận về kiểm soát chi ngân sách thường xuyên
của chính quyền địa phương các cấp qua KBNN tại Việt Nam. Các nhân tố ảnh hưởng
đến kiểm soát chi ngân sách thường xuyên của chính quyền địa phương các cấp qua
KBNN tại Việt Nam.
+ Tổng hợp kinh nghiệm trong kiểm soát chi thường xuyên NSNN của một số
quốc gia trên thế giới và rút ra một số bài học kinh nghiệm có thể áp dụng cho Việt Nam.