PHẦN MỞ ĐẦU 1. Tính cấp thiết của nhiệm vụ nghiên cứu Công cuộc đổi mới ở nước ta bắt đầu từ năm 1986 đã làm thay đổi toàn diện đất nước, mang lại những kết quả to lớn trong phát triển kinh tế xã hội, với mức tăng trưởng kinh tế trung bình 7% năm, chính trị - xã hội ổn định, đời sống nhân dân được cải thiện đáng kể. Quá trình đổi mới đã kéo theo những cải cách, chuyển đổi to lớn sâu sắc trong các lĩnh vực khác của đời sống Nhà nước và xã hội. Hệ thống hành chính Nhà nước cũng nằm trong quá trình chuyển đổi đó. Là một bộ phận căn bản của bộ máy Nhà nước, hệ thống hành chính Nhà nước nước có chức năng quản lý điều hành đất nước gắn liền với quá trình cách mạng và xây dựng Nhà nước. Bước chuyển từ nền kinh tế tập trung quan liêu bao cấp sang nền kinh tế thị trường định hướng XHCN đã đặt nền hành chính nước ta trước yêu cầu cải cách không thể trì hòan. Cải cách hành chính, xây dựng một nền hành chính hiện đại đủ sức đảm đương những nhiệm vụ quản lý trong điều kiện mới là yêu cầu của đổi mới và là một nguồn lực thúc đẩy đổi mới, đưa đất nước tiếp tục phát triển đi lên. Nhận thức được đòi hỏi đó, Đảng và Nhà nước đã tổ chức triển khai mạnh mẽ công tác này từ đầu những năm 90 của thế kỷ trước. Tiếp sau những đổi mới căn bản về bộ máy Nhà nước nói chung và bộ máy hành chính Nhà nước nói riêng được thể hiện tại Hiến pháp 1992 và các văn bản pháp luật khác về bộ máy hành chính Nhà nước như Luật tổ chức Chính phủ, Luật tổ chức Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân, các Nghị định của Chính phủ về các Bộ, cơ quan ngang Bộ, cơ quan khác thuộc Chính phủ, v.v, trong những năm sau đó, Nhà nước ta đã tiến hành cải cách ngày càng sâu rộng nền hành chính nhà nước. Có một số mốc quan trọng đánh dấu các bước đi lớn của cải cách nền hành chính nhà nước. Tại kỳ họp thứ hai ngày 23 tháng 12 năm 1992, Quốc hội khoá IX đã ra Nghị quyết về nhiệm vụ năm 1993 đặt ra nhiệm vụ “từng bước cải cách hành chính”. Hội nghị lần thứ tám Ban chấp hành Trung ương Đảng khoá VII (1/1995) đã ra Nghị quyết tiếp tục xây dựng và hoàn thiện Nhà nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam, trọng tâm là cải cách một bước nền hành chính. Trên nền tảng đó, Chính phủ đã triển khai thực hiện các nhiệm vụ cải cách. Ngày 4/5/1994, Chính phủ đã ban hành Nghị quyết số 38 - CP về cải cách một bước thủ tục hành chính giải quyết các công việc của công dân, tổ chức. Nghị quyết này là bước đi cải cách hành chính đầu tiên và việc cải cách thủ tục hành chính được coi như khâu đột phá của cải cách hành chính. Tiếp sau đó, Chính phủ đã cho xây dựng và triển khai thực hiện Chương trình Tổng thể cải cách hành chính Nhà nước giai đoạn 2001-2010 ban hành kèm theo Quyết định số 136/2001/ QĐ-TTg ngày 17/9/2001 của Thủ tướng Chính phủ. Chương trình đề ra mục tiêu chung của cải cách hành chính là: xây dựng một nền hành chính dân chủ, trong sạch, vững mạnh, chuyên nghiệp, hiện đại hoá, hoạt động có hiệu lực, hiệu quả theo nguyên tắc của Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa dưới sự lãnh đạo của Đảng; xây dựng đội ngũ cán bộ công chức có phẩm chất và năng lực đáp ứng yêu cầu xây dựng và phát triênr đất nước. Đến năm 2010, hệ thống hành chính về cơ bản được cải cách phù hợp với yêu cầu quản lý nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa. Bốn nội dung cơ bản của cải cách hành chính được xác định gồm: - Cải cách thể chế hành chính; - Cải cách tổ chức bộ máy hành chính; - xây dựng đội ngũ cán bộ công chức; - Cải cách tài chính công. Cùng với các nội dung trên, Chương trình còn đề ra 7 chương trình hành động cụ thể để thực hiện Chương trình Tổng thể, đó là: - Đổi mới công tác xây dựng, ban hành và nâng cao chất lượng văn bản quy phạm pháp luật; - Xác định vai trò, chức năng và cơ cấu tổ chức của các cơ quan trong hệ thống hành chính Nhà nước; - Tinh giản biên chế; - Xây dựng, nâng cao chất lượng đội ngũ cán bộ, công chức; - Cải cách tiền lương; - Đổi mới cơ chế quản lý tài chính đối với cơ quan hành chính sự nghiệp; - Hiện đại hoá nền hành chính. Báo cáo kiểm điểm nửa đầu nhiệm kỳ thực hiện Nghị quyết đại hội toàn quốc lần thứ IX của Đảng (2/2004) (Báo cáo kiểm điểm) vạch rõ: "Đẩy mạnh đồng bộ cải cách hành chính Nhà nước, trong tâm trong hai năm tới là điều chỉnh để làm rõ và thực hiện đúng chức năng của các cơ quan quản lý Nhà nước trong điều kiện nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa. Đi sâu cải cách thể chế, đơn giản hoá các thủ tục hành chính và thực hiện tốt cơ chế "một cửa" . Đề cao trách nhiệm cá nhân, đặc biệt là trách nhiệm của người đứng đầu cơ quan hành chính Nhà nước. Tập trung xây dựng đội ngũ cán bộ thạo việc, chí công vô tư. áp dụng các cơ chế, biện pháp để ngăn chặn và xử lý, khắc phục các trường hợp cán bộ, công chức lợi dụng chức vụ đề nhũng nhiễu, phiền hà gây bất bình cho nhân dân .". Trong hơn 10 năm qua, việc cải cách hành chính đã được triển khai mạnh mẽ. Đó là quá trình được thực hiện tổng thể gồm các khâu nối tiếp nhau: đề xuất ý tưởng mới, thử nghiệm, nghiên cứu, tổng kết và nhân rộng mô hình một cách thận trọng và đã thu được những thành quả nhất định, góp phần vào những thành công trong cải cách kinh tế – xã hội. Tuy nhiên, bên cạnh các thành tựu đạt được, có thể nhận thấy quá trình cải cách hành chính còn nhiều hạn chế, nền hành chính vẫn nhiều trì trệ chưa đáp ứng được các đòi hỏi của sự phát triển xã hội. Nhiều khâu, nhiều lĩnh vực cải cách hành chính còn gặp nhiều trở ngại và chưa mang lại hiệu quả mong đợi. Việc đổi mới bộ máy hành chính Nhà nước các cấp còn nhiều lúng túng; bộ máy hành chính chưa thật thích ứng với điều kiện kinh tế thị trường, việc phân cấp quản lý còn chậm trễ và còn có những bất hợp lý. Nhiều thủ tục hành chính chưa được đổi mới; nhiều quy định mới ban hành mới một thời gian ngắn đã tỏ ra không phù hợp cần phải sửa đổi, bổ sung. Đội ngũ cán bộ, công chức vẫn còn yếu về chuyên môn, chưa thích ứng đầy đủ với yêu cầu mới; một bộ phận suy thoái về đạo đức, lối sống, thiếu ý thức phục vụ và trách nhiệm trước nhân dân. Việc cải cách tài chính công đang được tiến hành, nhưng còn những vấn đề chưa rõ ràngv.v .đúng như như Báo cáo kiểm điểm đẫ chỉ rõ: "Cải cách hành chính chưa đạt yêu cầu, hiệu quả thấp. Tình trạng phân tán, cục bộ, "xin - cho", thủ tục hành chính phức tạp, phiền hà chậm được khắc phục; chế độ thủ trưởng, trách nhiệm cá nhân người đứng đầu chậm được xác định. Còn một bộ phận cán bộ, công chức thoái hoá, biến chất, tham ô buôn lậu, nhũng nhiễu dân, thiếu trách nhiệm đối với công việc được giao, gây bất bình trong nhân dân, làm nản lòng các nhà đầu tư". Chính vì vậy, trước những đòi hỏi của công cuộc đổi mới hiện nay, việc nghiên cứu đánh giá chặng đường cải cách hành chính 10 năm qua để thấy được các mặt tích cực cũng như tiêu cực của cuộc cải cách, từ đó rút ra các kết luận và tìm kiếm các giải pháp phù hợp là hết sức cần thiết nhằm thúc đẩy mạnh mẽ hơn nữa quá trình cải cách hành chính. Việc thực hiện nhiệm vụ nghiên cứu - điều tra này là một cố gắng đóng góp vào quá trình đó. 2. Tình hình nghiên cứu, đánh giá về cải cách hành chính thời gian qua Để có thể thực hiện được việc nghiên cứu, cần phải dựa vào những kết quả nghiên cứu về lý luận và thực tiễn cải cách hành chính Nhà nước của các cơ quan, các nhà nghiên cứu. Cho đến nay đã có khá nhiều công trình nghiên cứu về cải cách hành chính như: Học viện hành chính quốc gia. Về nền hành chính nhà nơước Việt Nam: những kinh nghiệm xây dựng và phát triển. NXB Khoa học kỹ thuật. H. 1996; Mai Hữu Khuê và Nguyễn Văn Nhơn. Một số vấn đề về cải cách thủ tục hành chính. Nxb chính trị quốc gia. H. 1995; pháp luật về tổ chức bộ máy hành chính Nhà nơước ở địa phươơng: hiện trạng và giải pháp (Viện Nghiên cứu Nhà nươớc & pháp luật- Đề tài cấp Bộ, 2000); Thang Văn Phúc (Chủ biên). Cải cách hành chính Nhà nươớc: Thực trạng, nguyên nhân và giải pháp. NXB chính trị quốc gia. H. 2001; Nguyễn Khánh. Đổi mới, hoàn thiện tổ chức bộ máy và phương thức hoạt động của cơ quan hành chính Nhà nươớc các cấp. NXB Lao động. H., 2003 v.v . Tuy nhiên, có thể thấy các công trình trên chỉ mới tập trung nghiên cứu về các khía cạnh khác nhau của cải cách hành chính hoặc nếu nghiên cứu có tính tổng kết về cải cách hành chính thì cũng mới chỉ là sự tổng kết thực tiễn cải cách hành chính theo từng năm hoặc một số năm hoặc theo một mục tiêu cải cách nào đó. Hiện nay, chưa có công trình nào nghiên cứu có tính chất tổng kết lý luận toàn bộ quá trình cải cách hành chính từ khi chúng ta tiến hành cải cách hành chính đến nay; chưa có các nghiên cứu, đánh giá về cơ sở lý luận của những cải cách, về tính hợp lý của mô hình nền hành chính mà cải cách hành chính đang hướng tới . Bên cạnh đó, việc điều tra, khảo sát kết quả thực hiện cải cách hành chính 10 năm qua cũng là vấn đề lớn để từ đó hiểu rõ được thực trạng nền hành chính, những thành công cũng như hạn chế. Công việc này đã được một số cơ quan tiến hành nghiên cứu, điều tra, phân tích, đánh giá thực tế, nhưng chỉ với mặt nào đó của cải cách hành chính và phục vụ cho mục tiêu cụ thể nhất định. Còn thiếu hẳn việc điều tra, khảo sát có tính chất tổng thể và cơ bản về thực tiễn thực hiện cải cách hành chính. Viện Nhà nước và pháp luật, với tư cách là một cơ quan nghiên cứu khoa học cơ bản, chuyên sâu của Nhà nước, trong nhiều năm qua đã tổ chức nghiên cứu phục vụ quá trình cải cách hệ thống chính trị trong đó có cải cách hành chính. Đã tổ chức nghiên cứu các đề tài, dự án về đổi mới bộ máy hành chính, cải cách thủ tục hành chính, xây dựng chế độ công chức và tài chính công. Trong quá trình nghiên cứu đã chú trọng khía cạnh lý luận cũng như việc đánh giá thực tiễn của cải cách hành chính, phối hợp nghiên cứu với các cơ quan, tổ chức trong và ngoài nước. Với kinh nghiệm tổ chức nghiên cứu, khả năng nghiên cứu phân tích đánh giá lý luận và thực tiễn chuyên sâu, Viện Nhà nước và pháp luật mong muốn được chấp thuận thực hiện nhiệm vụ nghiên cứu, điều tra, phân tích, đánh giá một cách tổng quát về cải cách hành chính trong thời gian qua, vạch ra những thành tựu bước đầu cũng như những hạn chế, cản trở, đồng thời đề xuất những quan điểm, giải pháp đẩy mạnh. Nhiệm vụ nghiên cứu này sẽ là công trình đầu tiên thực hiện việc phân tích đánh giá một cách toàn diện các mặt lý luận và thực tiễn của hơn 10 năm cải cách hành chính, tìm ra nguyên nhân và giải pháp khắc phục các hạn chế để đẩy mạnh công cuộc cải cách trong giai đoạn mới. 3. Mục đích nghiên cứu, đánh giá: Nhiệm vụ nghiên cứu này nhằm mục đích phân tích, đánh giá những thành tựu của cải cách hành chính những năm qua, vạch rõ những hạn chế đang cản trở quá trình cải cách hành chính, nguyên nhân của những hạn chế đó, đồng thời đưa ra những phương hướng và giải pháp đẩy mạnh cải cách hành chính đáp ứng yêu cầu cải cách kinh tế, tăng cường quản lý Nhà nước trong các điều kiện mới. Các mục tiêu cụ thể của công trình là: 3.1.1. Đánh giá về sự thích ứng giữa các chủ trương, chính sách và pháp luật về cải cách hành chính với các đòi hỏi của thực tiễn phát triển kinh tế – xã hội; 3.1.2. Đánh giá các kết quả đã đạt được trong cải cách hành chính thời gian qua; 3.1.3. Chỉ rõ các mặt còn hạn chế, những yết tố cản trở cải cách và nguyên nhân của các hạn chế đó. 3.1.4. Đề xuất các phương hướng, giải pháp, lộ trình thúc đẩy một cách vững chắc và hiệu quả quá trình cải cách hành chính trong thời gian tới. 4. Nhiệm vụ nghiên cứu, đánh giá: Để thực hiện mục tiêu đặt ra, công trình có các nhiệm vụ sau: - Tổ chức đánh giá cơ bản về thực trạng nền hành chính Nhà nước Việt Nam qua cải cách hành chính. - Tổng kết lý luận về thành công và hạn chế của cải cách hành chính. Vạch ra những nét cơ bản của nền hành chính Nhà nước Việt Nam cần hướng tới đến năm 2010 dưới tác động của phát triển kinh tế-xã hội. - Xác định các quan điểm, phương hướng, giải pháp chuyển đổi nền hành chính Nhà nước nhằm phục vụ yêu cầu đổi mới, phát triển đất nước trong giai đoạn mới. 5. Nội dung nghiên cứu, đánh giá 5.1. Phân tích, đánh giá về thực trạng nền hành chính Nhà nước qua cải cách hành chính thời gian qua. Chuyên đề này thực hiện việc phân tích dánh giá vè thực trạng cải cách hành chính thời gian qua, tập trung vào 4 lĩnh vực sau: 5.1.1 Phân tích, đánh giá về cải cách thể chế hành chính. - Phân tích, đánh giá mục đích và quá trình cải cách thể chế hành chính; - Phân tích, đánh giá về tác động của thể chế hành chính đối với sự phát triển kinh tế xã hội,; - Phân tích, đánh giá về sự đầy đủ, đồng bộ của thể chế quản lý; - Phân tích, đánh giá về hoạt động rà soát hệ thống văn bản quản lý hành chính; - Phân tích, đánh giá về cải cách thủ tục hành chính; - Tìm hiểu nguyên nhân của tình hình thể chế hành chính nhà nước còn có các bất cập; - Đề xuất các giải pháp đẩy mạnh cải cách thể chế. 5.1.2 Phân tích, đánh giá về cải cách tổ chức bộ máy hành chính - Phân tích, đánh giá mục tiêu, lộ trình cải cách bộ máy hành chính; - Phân tích, đánh giá kết quả cải cách Chính phủ về chức năng, nhiệm vụ, cơ cấu tổ chức; - Phân tích, đánh giá kết quả cải cách bộ máy hành chính địa phương về xác định lại chức năng, nhiệm vụ, cơ cấu tổ chức; - Phân tích, đánh giá việc phân cấp quản lý trong bộ máy hành chính; - Phân tích, đánh giá thực tiễn thực hiện việc phân định quản lý hành chính Nhà nước với sản xuất kinh doanh, sự nghiệp, dịch vụ công, v.v. - Xác định nguyên nhân của các hạn chế; - Đề xuất kiến nghị cải cách bộ máy hành chính nhà nước. 5.1.3 Phân tích đánh giá việc xây dựng và phát triển đội ngũ cán bộ, công chức. - Dặc điểm và yêu cầu của nền công vụ và mối quan hệ giữa chế độ công vụ và chế độ công chức; - Phân tích, đánh giá mục tiêu xây dựng đội ngũ cán bộ, công chức; - Phân tích, đánh giá về quy hoạch, kế hoạch đào tạo, sử dụng cán bộ công chức; - Phân tích, đánh giá chế độ tuyển dụng, sử dụng, luân chuyển, đào tạo và bồi dưỡng cán bộ, công chức - Phân tích, đánh giá về chế độ nâng ngạch bậc, tiền lương, khen thưởng, trợ cấp, bảo hiểm đối với cán bộ, công chức; - Phân tích, đánh giá chế độ quản lý, đánh gía cán bộ, công chức. - Phân tích, đánh giá về chế độ trách nhiệm kỷ luật đối với cán bộ, công chức; - Phân tích, đánh giá chế độ kiểm tra, giám sát đối với cán bộ, công chức; - Tìm và phân tích nguyên nhân của các bất cập trong chế độ cán bộ, công chức. - Đề xuất các giải pháp về cải cách chế độ công vụ, công chức. 5.1.4 Phân tích, đánh giá việc thực hiện cải cách tài chính công - Phân tích khái niệm, vai trò, nội dung và đặc điểm của tài chính công ở nước ta đối với hoạt động của hệ thống hành chính và mục tiêu của cải cách tài chính công; - Phân tích, đánh giá các quy định về phân cấp ngân sách theo Luật Ngân sách; - Phân tích, đánh giá cơ chế tài chính mới cho các đơn vị sự nghiệp có thu; - Phân tích, đánh giá về cơ chế khoán biên chế và kinh phí quản lý hành chính; - Phân tích, đánh giá vấn đề xã hội hoá dịch vụ công; - Phân tích, đánh giá cơ chế đấu thầu các công trình thuộc sở hữu nhà nước; - Phân tích, đánh giá cơ chế hợp đồng một số công việc của cơ quan Nhà nước; - Phân tích, đánh giá quy định về quản lý việc mua sắm hàng hoá và dịch vụ (mua sắm công). - Phân tích và đánh giá các nguyên nhân các bất cập trong cơ chế, chế độ về tài chính công; - Đề xuất kiến nghị tiếp tục cải cách nền tài chính công. 5.2. Tổng kết lý luận về thành công và hạn chế của cải cách hành chính. Các yêu cầu đối với nền hành chính Nhà nước Việt Nam trong giai đoạn đổi mới hiện nay và trong thời gian tới Mục này khái quát các vấn đề lý luận về quá trình thực hiện cải cách hành chính đã nghiên cứu. Xác lập hệ thống lý luận về xây dựng mô hình nền hành chính hướng tới và yêu cầu cải cách tiếp tục nền hành chính đáp ứng các yêu cầu đặt ra đối với đất nước. 5.2.1. Tổng kết lý luận về thành công và hạn chế của cải cách hành chính - Cơ sở xác định và các tiêu chuẩn cơ bản đánh giá hiệu quả của nền hành chính và của cải cách hành chính. Làm rõ các cơ sở lý luận của việc cải cách nền hành chính nhà nước (khái quát về nền hành chính, vai trò của cải cách hành chính, các tiêu chí đánh giá về nền hành chính; nhu cầu cải cách - Đánh gía về các chủ trương, chính sách và pháp luật trong cải cách hành chính những năm qua. - Đánh giá toàn bộ quá trình tổ chức và thực hiện cải cách hành chính: kết quả, hạn chế; - Phân tích nguyên nhân của các hạn chế trong cải cách hành chính thời gian qua. 5.2.2. Các yêu cầu đối với nền hành chính cần hướng tới - Vị trí, vai trò của nền hành chính Nhà nước đối với việc xây dựng kinh tế thị trường, công nghiệp hoá, hiện đại hoá đất nước, hợp tác, hội nhập quốc tế .; - Các yêu cầu chuyển đổi nền hành chính trong điều kiện đổi mới (nền kinh tế thị trường định hướng XHCN, dân chủ hoá, hội nhập khu vực, quốc tế, xu hướng cải cách hành chính trên thế giới, mối liên hệ cải cách hành chính trong tổng thể hoàn thiện bộ máy Nhà nước theo hướng xây dựng Nhà nước pháp quyền XHCN của dân, do dân, vì dân .). - Những đặc trưng cơ bản của mô hình nền hành chính hướng tới. 5.3. Quan điểm, phương hướng, giải pháp đẩy mạnh cải cách hành chính phục vụ phát triển kinh tế thị trường định hướng XHCN, công nghiệp hoá, hiện đại hoá đất nước, hợp tác, hội nhập khu vực và quốc tế. Mục đích của chuyên đề là tổng hợp các đề xuất, kiến nghị về cải cách hành chính đã nghiên cứu ở các chuyên đề. Đề xuất phương hướng, giải pháp và lộ trình đẩy mạnh cải cách nền hành chính nhà nước trong thời gian tới. Chuyên đề này giải quyết các vấn đề chủ yếu sau: 1. Các quan điểm cơ bản về xây dựng một nền hành chính tương hợp với thời kỳ mơí của đất nước. - Nền hành chính chuyên nghiệp - Nền hành chính dân chủ - Nền hành chính công khai, minh bạch - Nền hành chính trong sạch - Nền hành chính hiện đại 2. Những yếu tố trọng tâm trong cải cách nền hành chính Nhà nước trong những năm trước mắt và phương hướng, giải pháp, lộ trình đẩy mạnh cải cách hành chính. - Vè xây dựng bộ máy hành chính Nhà nước trong điều kiện phát triển nền kinh tế thị trường định hướng XHCN - Cải cách thể chế, thủ tục hành chính - xây dựng đội ngũ cán bộ, công chức - Vấn đề đổi mới quản lý tài sản công. Tách biệt quản lý Nhà nước với quản lý sản xuất kinh doanh và quản lý hoạt động của tổ chức sự nghiệp, dịch vụ công
