Thạc Sĩ Đánh giá chính sách về tổ chức và hoạt động của các tổ chức tài chính vi mô

LUẬN VĂN THẠC SỸ KINH TẾ
NĂM 2012

MỤC LỤC
LỜI CAM ĐOAN . i
LỜI CẢM ƠN . ii
TÓM TẮT iii
MỤC LỤC . iv
DANH MỤC CHỮ VIẾT TẮT vi
DANH MỤC BẢNG BIỂU . vii
DANH MỤC PHỤ LỤC vii
DANH MỤC HÌNH ẢNH viii
CHƯƠNG 1: GIỚI THIỆU . 1
1.1 Bối cảnh nghiên cứu 1
1.2 Vấn đề nghiên cứu . 2
1.3 Mục tiêu, câu hỏi, đối tượng và phạm vi nghiên cứu . 4
1.3.1 Mục tiêu của đề tài . 4
1.3.2 Câu hỏi nghiên cứu 4
1.3.3 Đối tượng và phạm vi nghiên cứu . 4
1.4 Cấu trúc của nghiên cứu . 5

CHƯƠNG 2: KHUNG KHÁI NIỆM, PHƯƠNG PHÁP NGHIÊN CỨU VÀ
NGUỒN TÀI LIỆU . 6
2.1 Khái niệm, đặc trưng của tài chính vi mô và tổ chức tài chính vi mô . 6
2.2 Phương pháp nghiên cứu và khung phân tích 8
2.2.1 Phương pháp nghiên cứu 8
2.2.2 Khung phân tích . 8
2.2.3 Các tiêu chí đánh giá 9
2.3 Nguồn tài liệu và nghiên cứu trước . 10
2.4 Một số mô hình hoạt động tài chính vi mô thành công trên thế giới . 11
2.4.1 Ngân hàng Grameen – Bangladesh . 11
2.4.2 Ngân hàng Rakyat Indonesia 11
2.4.3 Ngân hàng CARD - Philippines 12
2.5 Bài học kinh nghiệm cho Việt Nam . 13
v
CHƯƠNG 3: ĐÁNH GIÁ MỘT SỐ NỘI DUNG CỦA CÁC CHÍNH SÁCH
HIỆN HÀNH VỀ TỔ CHỨC TÀI CHÍNH VI MÔ 14
3.1 Nội dung đánh giá các chính sách về tổ chức tài chính vi mô 14
3.1.1 Quá trình hình thành chính sách về tổ chức tài chính vi mô 14
3.1.2 Nội dung đánh giá các chính sách tài chính vi mô 15
3.2 Đánh giá điều kiện thành lập và cơ cấu của tổ chức tài chính vi mô 16
3.2.1 Điều kiện thành lập tổ chức tài chính vi mô 16
3.2.2 Loại hình doanh nghiệp và cơ cấu tổ chức 19
3.3 Đánh giá chính sách về hoạt động của tổ chức tài chính vi mô . 20
3.3.1 Lãi suất 20
3.3.2 Chính sách về phí . 23
3.3.3 Các kênh huy động vốn 24
3.3.4 Thuế thu nhập doanh nghiệp và các chính sách ưu đãi về thuế . 28
3.4 Thực thi chính sách . 31

CHƯƠNG 4: KIẾN NGHỊ CHÍNH SÁCH 34
4.1 Lựa chọn mô hình tổ chức tài chính vi mô . 34
4.2 Chủ thể thành lập và cơ cấu của tổ chức tài chính vi mô 35
4.3 Hoạt động của tổ chức tài chính vi mô . 35
4.3.1 Về Lãi suất . 35
4.3.2 Huy động vốn . 36
4.3.3 Chính sách thuế đối với hoạt động tài chính vi mô . 37
4.4 Giám sát và thực thi chính sách 38
4.5 Kết luận 38
DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO 40
PHỤ LỤC . 45


GIỚI THIỆU
1.1 Bối cảnh nghiên cứu
Nghèo đói và giải phóng con người khỏi sự nghèo đói, xoá bỏ bất bình đẳng trong tiếp cận các
cơ hội xã hội là mối quan tâm chung của nhân loại. Việt Nam được Ngân hàng thế giới (WB)
đánh giá đã có một chương trình giảm nghèo ấn tượng nhất trong lịch sử hiện đại: trong 16
năm, từ 1992 đến 2008, giảm tỉ lệ nghèo đói từ 58% xuống 14,5%, mỗi ngày giải phóng 6.000
người khỏi diện nghèo đói1. Đạt được kết quả đó ngoài tác động của tăng trưởng kinh tế còn
nhờ vào các chính sách hỗ trợ tín dụng tạo việc làm, nâng cao khả năng tiếp cận nguồn vốn và
các cơ hội giáo dục, y tế cho người nghèo của nhà nước.
Do không có tài sản thế chấp, rủi ro vay nợ cao, nhu cầu vay nhỏ lẻ, người nghèo khó hoặc
không thể tiếp cận với tín dụng chính thức từ các ngân hàng thương mại (NHTM). Bằng
phương pháp đặc thù: chia nhỏ khoản nợ thành nhiều phần, trả đều trong nhiều kỳ (ngày, tuần,
tháng) giúp người vay giảm áp lực nợ, hoàn thành tốt nghĩa vụ với bên cho vay, đồng thời tạo
thu nhập nâng cao đời sống, tài chính vi mô (TCVM) thực sự trở thành một trong những cách
tiếp cận để giảm nghèo đói hiệu quả. Trong lễ trao giải Nobel hoà bình năm 2006 cho giáo sư
Muhammad Yunus và Ngân hàng Grameen (GB) do ông sáng lập, Uỷ ban Nobel của Na Uy
nhận định: “Nền hòa bình bền vững không thể đạt được nếu phần lớn dân chúng không có
phương cách thoát khỏi nghèo đói, tín dụng nhỏ là một trong những phương cách đó”2.
Ở Việt Nam, TCVM được sử dụng như một phương pháp hiệu quả để giải quyết thất bại thị
trường trong việc cung cấp vốn cho người nghèo. Cùng với sự ra đời của Ngân hàng Chính
sách Xã hội (NH CSXH), sự tham gia của Ngân hàng Nông nghiệp và Phát triển Nông thôn
(NH NN&PTNT), hệ thống các quỹ tín dụng nhân dân (quỹ TDND), đặc biệt là việc du nhập
mô hình hoạt động TCVM vào Việt Nam thông qua các TC TCVM chuyên nghiệp, các
chương trình, dự án của các tổ chức chính trị - xã hội (TC CT-XH) và các tổ chức phi Chính
phủ (NGO). Tính đến cuối năm 2010, các tổ chức này (chưa bao gồm NH NN&PTNT) cung
cấp tín dụng cho khoảng 8,5 triệu người, với dư nợ cho vay khoảng 4,7 tỉ USD3.
Với 2,58 triệu hộ nghèo và 1,53 triệu hộ cận nghèo tương ứng 11,76% và 9,58% dân số4, Việt
Nam sẽ còn nhiều thách thức trong việc đưa họ thoát khỏi tình trạng nghèo đói. Trong đó, phát
triển hệ thống các tổ chức TCVM an toàn, bền vững để phục vụ người nghèo góp phần đảm
bảo an sinh xã hội và giảm nghèo bền vững là một giải pháp quan trọng, đồng thời là mục tiêu
của Chính phủ Việt Nam5. Vì vậy xây dựng chính sách, tạo khuôn khổ pháp luật phù hợp
nhằm thúc đẩy hoạt động này phát triển là hành động cần thiết của Nhà nước.
1.2 Vấn đề nghiên cứu
Nghị định 28/2005/NĐ-CP ngày 09/3/2005 (NĐ 28) về tổ chức và hoạt động của các TC
TCVM quy định: “Trong thời gian 24 tháng kể từ ngày Nghị định này có hiệu lực, các tổ chức
đang thực hiện hoạt động tài chính quy mô nhỏ tại Việt Nam phải tiến hành các thủ tục đề
nghị Ngân hàng Nhà nước (NHNN) cấp Giấy phép theo các quy định tại Nghị định này hoặc
chấm dứt hoạt động tài chính quy mô nhỏ” (Điều 37). Tuy nhiên, thời hạn 24 tháng đã qua,
các tổ chức có hoạt động TCVM chưa được cấp giấy phép vẫn hoạt động bình thường và cũng
không bị giải thể. Các tổ chức có hoạt động TCVM không hẳn là muốn vi phạm pháp luật,
phải chăng trên thực tế tồn tại nhiều rào cản trong việc đăng ký và cấp giấy phép hoạt động
TCVM. Ngày 15/11/2007, Nghị định 165/2007/NĐ-CP (NĐ 165) về sửa đổi, bổ sung, bãi bỏ
một số điều của NĐ 28 ra đời, đã sửa đổi, bổ sung Điều 37 NĐ 28 theo hướng: các tổ chức có
hoạt động TCVM nếu không được cấp phép, vẫn có thể hoạt động với hai điều kiện: không
nhận tiền gửi tiết kiệm tự nguyện và huy động tiết kiệm dưới mức 50% vốn tự có. Sự ra đời
của NĐ 165 cùng một số Thông tư hướng dẫn thực hiện, cũng chỉ thúc đẩy cho hai tổ chức có
hoạt động TCVM chuyển đổi tính đến tháng 3/2012. Phải chăng khung pháp lý hiện tại còn
bất cập, chưa thực sự khuyến khích các tổ chức có hoạt động TCVM chuyển đổi thành TC
TCVM chính thức. Hay lợi ích kỳ vọng mà họ có thể đạt được sau chuyển đổi không đủ bù
đắp, tương đương, hoặc lớn hơn không đáng kể chi phí mà họ phải bỏ ra, bao gồm chi phí cơ
hội, chi phí chuyển đổi hoặc thành lập mới, và nhiều loại chi phí và rủi ro khác.
Theo các quy định hiện hành, các TC CT-XH, tổ chức xã hội (TC XH), tổ chức xã hội - nghề
nghiệp (TC XH-NN), quỹ từ thiện (quỹ TT), quỹ xã hội (quỹ XH) và tổ chức phi chính phủ
(NGO) Việt Nam là những chủ thể then chốt có đặc quyền lập TC TCVM. Điều này chỉ
khuyến khích TCVM vì mục tiêu xã hội, hạn chế việc gia nhập thị trường TCVM vì mục đích
thương mại, không khuyến khích các TC TCVM phát triển theo hướng bền vững về tài chính,
hạn chế khả năng tiếp cận vốn của người nghèo qua kênh tín dụng chính thức khi hạn chế các
chủ thể khác gia nhập ngành, đi ngược xu thế chung giảm dần sự tham gia của khu vực công,
xã hội hoá các hoạt động phát triển cộng đồng. Với các quy định hiện hành, người hạn chế
nguồn lực tài chính và chuyên môn về hoạt động tài chính, tín dụng được làm TCVM, người
có nguồn lực và chuyên môn về tài chính sẽ bị hạn chế và không được làm một cách độc lập.
Điều này cũng khuyến khích mở rộng chức năng cho các TC CT-XH khi cho phép và khuyến
khích họ làm TCVM.
Trong bối cảnh đó, Luật các tổ chức tín dụng số 47/2010/QH12 ngày 16/6/2010 (Luật các
TCTD) đã bổ sung các TC TCVM vào nhóm các tổ chức tín dụng. Việc xác lập địa vị pháp lý
cho các tổ chức này bằng văn bản luật, đã tạo cơ sở nền tảng để các TC TCVM có điều kiện
phát triển chuyên nghiệp và lâu dài.
Tuy nhiên, các văn bản dưới luật quy định về tổ chức và hoạt động của các TC TCVM ra đời
trước Luật các TCTD, được sử dụng như những cơ sở pháp lý đầu tiên của ngành TCVM. Vì
vậy một số nội dung của các văn bản này còn bất cập với thực tế, mâu thuẫn với Luật các
TCTD. Do đó việc đánh giá pháp luật về TCVM là cần thiết để đề xuất sửa đổi, bổ sung các
văn bản này cho phù hợp với luật, tạo khuôn khổ pháp lý thuận lợi, định hướng cho sự phát
triển của lĩnh vực này. Đặc biệt là tạo ra cơ chế khuyến khích phát triển kênh cung cấp vốn
cho người nghèo, góp phần tạo ra nhiều cơ hội hơn cho họ dễ dàng tiếp cận nguồn vốn, tự tạo
việc làm, tăng thu nhập và cải thiện đời sống gia đình, giảm thiểu tình trạng nghèo đói trong
xã hội.
1.3 Mục tiêu, câu hỏi, đối tượng và phạm vi nghiên cứu
1.3.1 Mục tiêu của đề tài
Đề tài sẽ phân tích những tác động của NĐ 28, NĐ 165 và các Thông tư hướng dẫn thực hiện
về tổ chức và hoạt động của các TC TCVM đến các chủ thể đang thực hiện hoạt động TCVM.
Minh hoạ bằng những đặc tính của hoạt động TCVM như chi phí giao dịch cao, rủi ro cao,
thông tin bất cân xứng, khoản vay nhỏ lẻ cùng với những ràng buộc về thể chế đã cản trở các
chủ thể tham gia vào lĩnh vực này như thế nào.
Về mặt thể chế, Nhà nước nên ứng xử như thế nào đối với các tổ chức có hoạt động TCVM có
đủ điều kiện nhưng không đăng ký chuyển đổi. Trên cơ sở lập luận, bằng chứng để đề xuất
những điều chỉnh chính sách nhằm thúc đẩy sự phát triển hoạt động TCVM thông qua khuyến
khích các chủ thể gia nhập ngành và thu hút các thành phần trong xã hội tham gia giảm nghèo
thông qua cung cấp dịch vụ TCVM cho người nghèo, giảm “tín dụng đen” trong cộng đồng.
Đồng thời chỉ ra các biện pháp, cách thức có thể giúp các TC TCVM bền vững về tài chính
bên cạnh các mục tiêu xã hội.
1.3.2 Câu hỏi nghiên cứu
Tác giả sẽ phân tích, tìm hiểu và trả lời câu hỏi: Những vướng mắc về mặt thể chế nào khiến
các Quỹ xã hội, các chương trình, dự án đang thực hiện hoạt động TCVM không chuyển đổi
thành TC TCVM theo quy định của Nhà nước?
1.3.3 Đối tượng và phạm vi nghiên cứu
Đối tượng: đối tượng nghiên cứu chủ yếu gồm các văn bản về tổ chức và hoạt động của các
TC TCVM (NĐ 28; NĐ 165 và các Thông tư hướng dẫn), các quy định về lãi suất, thuế liên
quan đến các tổ chức này. Minh họa bằng số liệu TCVM Việt Nam, số liệu của các tổ chức có
hoạt động TCVM trong nước như Quỹ trợ vốn CEP (CEP), Quỹ tình thương (TYM), số liệu
và thông tin về hoạt động của TC TCVM điển hình trên thế giới như GB.
Phạm vi: đề tài chỉ nghiên cứu, tìm hiểu những nguyên nhân nào làm cho các tổ chức có hoạt
động TCVM đang tồn tại dưới hình thức quỹ XH, chương trình, dự án của các TC CT-XH
(không bao gồm NH CSXH, hệ thống các Quỹ TDND, NH NN&PTNT) chưa đăng ký chuyển
đổi thành TC TCVM chính thức. Mặc dù nhóm các tổ chức này được khuyến khích, tạo điều
kiện và có cả biện pháp bắt buộc chuyển đổi thành TC TCVM chính thức.
1.4 Cấu trúc của nghiên cứu
Tiếp theo Chương 1 đã trình bày trên, Chương 2 nêu rõ khái niệm, đặc trưng và một số quan
điểm tiêu biểu về vai trò của TCVM; khung phân tích và phương pháp nghiên cứu; đồng thời
nêu một số kinh nghiệm và cách thức tiếp cận TCVM của các nước thông qua một số mô hình
tổ chức TCVM thành công trên thế giới, đồng thời nêu các nguồn tài liệu tham khảo của
nghiên cứu. Chương 3 phân tích và đánh giá một số nội dung chọn lọc của các chính sách
hiện hành về TCVM, minh họa và dẫn chứng bằng các phản ứng của CEP trong bối cảnh
chính sách đó. Tác giả mô tả các tiêu chí đánh giá và phương pháp đánh giá chính sách, trên
cơ sở đó để phân tích đánh giá một số khía cạnh quan trọng của các chính sách về tổ chức và
hoạt động của các TC TCVM: địa vị pháp lý, cơ cấu tổ chức và sở hữu; lãi suất, chính sách
thuế thu nhập doanh nghiệp (TNDN) và ưu đãi về thuế; tác động của các chính sách đối với
khả năng tiếp cận người nghèo của các TC TCVM; Tác động của các chính sách đối với động
cơ chuyển đổi của các tổ chức có hoạt động TCVM thuộc diện khuyến khích chuyển đổi thành
TC TCVM chính thức, các chính sách đó tác động như thế nào đến sự phát triển của các TC
TCVM. Đồng thời minh họa cho các phân tích lập luận bằng những hành động, phản ứng của
CEP để thích ứng với các chính sách đó. Chương 4 gợi ý những điều chỉnh chính sách cần
thiết nhằm thúc đẩy sự phát triển của hoạt động TCVM dựa trên những phân tích, lập luận
trong các chương trước và đúc kết lại nội dung nghiên cứu.