Chuyên Đề Công vụ, công chức phục vụ làm luận văn Thạc sỹ [200 trang]

Chương 1. Quan niệm về công vụ, cán bộ, công chức, viên chức nhà nước
I. Quan niệm về công vụ
1. Khi niệm về công vụ
Chế độ công vụ, cán bộ, công chức, viên chức luôn mang tính chính trị - pháp lý, chịu sự chi phối của các quan hệ chính trị - xã hội, nhưng độc lập tương đối với chính trị, được pháp luật điều chỉnh và vượt ra khỏi quan niệm lý thuyết thông thường. Vì vậy, mỗi quốc gia, mỗi thời đại có những quan niệm, quy định pháp luật khác nhau về chế độ công vụ, cán bộ, công chức, viên chức. Chế độ công vụ, cán bộ, công chức, viên chức là những vấn đề có ý nghĩa đặc biệt quan trọng trong đời sống nhà nước và xã hội của tất cả các quốc gia vì mọi chủ trương, chính sách và pháp luật của nhà nước đều do các cơ quan nhà nước, những người có thẩm quyền đặt ra, tổ chức thực hiện và kiểm tra việc thực hiện. Những hoạt động ấy lại tuỳ thuộc vào chất lượng, phẩm chất đội ngũ cán bộ, công chức, viên chức nhà nước. Nếu đội ngũ đó có năng lực chuyên môn, kỹ năng nghề nghiệp, phẩm chất đạo đức công vụ, đạo đức nghề nghiệp, phẩm chất chính trị sẽ tạo ra một nền công vụ có năng lực, hiệu lực, hiệu quả, tận tâm phục vụ nhân dân, phụng sự cho sự nghiệp quốc gia, ngược lại nếu họ yếu kém về chuyên môn nghiệp vụ, suy đồi về đạo đức, không có phẩm chất chính trị vững vàng sẽ dẫn đến tình trạng sách nhiều, cửa quyền, tham nhũng, hà hiếp nhân dân. Lúc sinh thời khi đánh giá về vai trò của cán bộ, Chủ tịch Hồ Chí Minh đã từng dạy:“cán bộ là cái gốc của mọi công việc” [SUP][SUP][1][/SUP][/SUP]. Như vậy, chính đội ngũ cán bộ, công chức, viên chức là những người trực tiếp quyết định sự thành công hay thất bại của mọi công việc, ở đây nhân tố con người là nhân tố có tính chất quyết định.[SUB]­­­[/SUB]
Chế độ công vụ luôn gắn liền, quan hệ chặt chẽ với vấn đề cán bộ, công chức, viên chức tồn tại và phản ánh lẫn nhau. Cán bộ, công chức, viên chức như thế nào thì nền công vụ quốc gia như vậy. Do đó, khi nói đến cán bộ, công chức, viên chức không thể không đề cập đến hoạt động công vụ, bởi công vụ là một dạng hoạt động hay lao động đặc biệt do cán bộ, công chức, viên chức của bộ máy nhà nước thực hiện. Quan niệm về công vụ chi phối quan niệm về cán bộ, công chức, viên chức. Nói cách khác quan niệm về cán bộ, công chức, viên chức được xây dựng trên cơ sở quan niệm về công vu,bản thân hoạt động công vụ nhà nước lại là sản phẩm hoạt động của cán bộ, công chức, viên chức. Hiệu lực, hiệu quả hoạt động của bộ máy nhà nước tuỳ thuộc vào việc thực thi công vụ của cán bộ, công chức, viên chức nhà nước.
Trong hoạt động cán bộ, công chức, viên chức đặc biệt là cán bộ, công chức hành chính nhà nước là những người, trong nhiều trường hợp nhân danh nhà nước sử dụng quyền lực nhà nước để thực hiện nhiệm vụ, chức năng quản lý nhà nước, ra các quyết định pháp luật, thực hiện hành vi hành chính, thi hành pháp luật, đưa pháp luật vào đời sống xã hội, sử dụng ngân sách nhà nước và tài sản công. Tất cả những hoạt động đó đều trực tiếp hoặc gián tiếp gây ảnh hưởng tới đời sống nhà nước, xã hội, đời sống cộng đồng cư dân, quyền, tự do, lợi ích hợp pháp của công dân.
Từ góc độ lao động xã hội, thì công vụ là một dạng lao động xã hội đặc biệt khác với các loại lao động xã hội khác. Công vụ là hoạt động nhà nước do cán bộ, công chức, viên chức nhà nước thực hiện dựa trên cơ sở quyền lực nhà nước và pháp luật, được bảo đảm bằng quyền lực nhà nước, pháp luật và sử dụng quyền lực đó để thực thi các nhiệm vu, chức năng quản lý nhà nước.
Công vụ là một khái niệm, một phạm trù mang tính lịch sử, ở những nước khác nhau, công vụ cũng được hiểu khác nhau. Trong một quốc gia mỗi thời kỳ lịch sử khác nhau công vụ cũng được hiểu không giống nhau. Cho đến nay về công vụ vẫn tồn tại nhiều quan niệm khác nhau. Vì thế, không thể có một khái niệm chung về công vụ, cán bộ, công chức, viên chức cho tất cả các quốc gia. Quan niệm công vụ, cán bộ, công chức, cũng không cố định, luôn được thay đổi để thích ứng với chế độ chính trị- xã hội .
Từ những góc độ khác nhau, có những quan niệm khác nhau về công vụ, mỗi nhà khoa học lại có thể đưa ra quan niệm của mình về công vụ, vì đây là vấn đề lý thuyết. Lý thuyết là nhận thức, suy nghĩ của con người về thực tiễn. Hoạt động của cán bộ, công chức, viên chức là có thật trong thực tiễn, còn đó là hoạt động gì, khác với các hoạt động, hay lao động xã hội khác như thế nào là do con người suy nghĩ , phản ánh nó.
Chế độ công vụ thực chất là chế độ phục vụ nhà nước, xã hội và công dân, để nhận diện cần phải xem xét chế độ phục vụ nhà nước trong các chế độ chính trị- xã hội khác nhau.
Dưới chế độ phong kiến cả phương đông và phương tây với chính thể quân chủ tuyệt đối nhà vua được coi là" con Trời" là bậc chi tôn, đấng tối cao bất khả xâm phạm, thay trời trị nước, đại diện cho vương quyền và thần quyền để cai quản, chăn dắt muôn dân, tất cả mọi quyền lực ( lập pháp, hành pháp và tư pháp) đều tập trung vào tay nhà vua, số phận của các thần dân đều do vua quyết định, do nhà vua ban phát. Từ đo, trong xã hội đã hình thành một nhận thức luận: Vua luôn luôn đúng, không bao giờ sai, nhà vua không phải chịu bất kỳ một trách nhiệm pháp lý nào. Chính vì vậy mà Vua Lui thứ XVI nước Pháp nói một câu nổi tiếng phản ánh khá đầy đủ về chế độ phong kiến: Nhà nước là ta và pháp luật cũng là ta. Chính vì vậy, chế độ phục vụ nhà nước được tạo dựng trên nền tảng triết lý nhằm phục vụ nhà vua, phục vụ triều đình, bảo vệ ngai vàng của chế độ phong kiến. Trong quá trình thực thi các công việc, các quan lại đều nhân danh mệnh vua. Phụng sự nhà vua, phục vụ triều đình phong kiến được coi là phục vụ dân, phục vụ nước.
Ở phương đông phò vua, thực hiện các mệnh lệnh, chỉ dụ, chiếu chỉ của nhà vua là công việc của các quan lại và nha lại. Quan lại giữ các chức vụ, cương vị chỉ huy, điều hành, còn nha lại là người thừa hành (nếu nói theo ngôn ngữ hiện đại thì quan lại là công chức lãnh đạo, chỉ huy, điều hành còn nha lại là công chức hành chính thừa hành).
Chính vì vậy, việc tuyển chọn quan lại được tiến hành với nhiều phương thức khác nhau, phần lớn tuyển chọn những người giàu có, quyền thế, có công trạng đối với chế độ, hoặc những sĩ tử đỗ đạt qua các kỳ thi của triều đình. Chế độ tuyển chọn quan lại phản ánh chế độ đẳng cấp phong kiến. Thực trạng này phản ánh vào cả đời sống văn chương nước ta, thể hiện đẳng cấp xã hội thời phong kiến: "con vua thì lại làm vua, con sãi ở chùa lại quét láđa" hay " một người làm quan cả họ được nhờ". Tuy vậy, cũng phải nhận thấy rằng cách tuyển dụng quan lại thời phong kiến cũng có những mặt tích cực của nó, một mặt bằng chế độ tuyển chọn rất nghiêm ngặt mà chọn được những người trung thành với chế độ, vì thành phần xuất thân của họ là những người thuộc đẳng cấp trên của xã hội, gắn bó chặt chẽ với chế độ, sự tồn vong, hưng thịnh của chế độ ; thứ hai là chọn những người có công trạng với chế độ, thực chất đây là những người xả thân, phấn đấu, phụng sự chế độ một cách trung thành nhất; thứ ba là tìm được những nhân tài đất nước. Thời nào cũng vậy " nhân tài là nguyên khí của quốc gia". Chính nhờ con đường khoa bảng mà nhà nước phong kiến đã tìm được các nhân tài. Khoa bảng càng cao thì chức tước càng lớn, việc thi cử, tuyển chọn theo những quy tắc nghiêm ngặt , chặt chẽ với rất nhiều điều ràng buộc, mà căn bản nhất là tìm được những người có lòng trung thành với nhà vua, tức với chế độ phong kiến. Thông qua đó có thể nhận thấy đội ngũ quan lại phong kiến được chia thành ba tầng lớp: tầng lớp luôn gắn lợi ích với sự tồn vong của chế độ; tầng lớp phục vụ chế độ vì công trạng của mình; tầng lớp phục vụ chế độ vì tài năng.
Dưới chế độ phong kiến, làm quan được xem như một sứ mạng thiên liêng cao cả, được xã hội trọng vọng, tôn vinh, được miễn trừ các công việc lao dịch, đồng thời cũng là nơi có thể tìm kiếm các danh lợi, lợi ích vật chất và tinh thần, nơi có nhiều những đặc quyền đặc lợi. Vì lẽ đó qua con đường khoa cử để tìm kiếm công danh và nhiều người đã tìm mọi cách để được làm quan, dù đó là quan to hay quan nhỏ. Từ đó, trong xã hội người Việt đã hình thành tâm lý "một người làm quan cả họ được nhờ" và tồn tại trong tiềm thức con người cho tới tận ngay nay. Học để làm quan chứ không phải để phát triển khoa học và làm giàu cho đất nước, học để làm rạng rỡ tổ tông. Do học để làm quan nên việc đào tạo chủ yếu tập trung vào các khoa học xã hội và nhân văn, lễ nghĩa, có lẽ vì vậy mà khoa học tự nhiên ở phương đông nói chung và ở Việt Nam nói riêng không phát triển như ở phương tây trong thời phong kiến. Người ta đi tìm danh lợi bằng con đường khoa bảng, trong trốn quan trường. Chính điều này đã tạo ra một nền thư lại quan liêu, thứ bậc, đẳng cấp với nhiều chức quan khác nhau, rất phức tạp với những quyền hạn, sứ mệnh khác nhau do nhà vua quy định, phong tặng nhằm tạo ra một cơ chế kiềm chế lẫn nhau giữa các quan lại. Khi được làm quan thì người ta đã "biến thành một chất khác", một đẳng cấp trên để cai trị dân và nghiễm nhiên có thể chiếm đoạt được các giá trị vật chất, tinh thần. Cũng chính vì vậy, làm quan như một đặc ân, đặc quyền.
Tuy vậy, nhà nước phong kiến trong những điều kiện cụ thể cũng có những chính sách tiến bộ tìm nhân tài phò vua, cứu nước khi tổ quốc lâm nguy .Vì vậy, cũng rất chú trọng đào tạo nguồn nhân lực để bổ sung vào đội ngũ quan lại những người được đào tạo. Có thể nói rằng chế độ quan lại thời phong kiến là chế độ quan lại được đào tạo, được học để làm quan.
Cách mạng tư sản thành công, nhà nước tư sản ra đời chế độ phục vụ nhà nước có những thay đổi căn bản so với chế độ phục vụ nhà nước thời kỳ phong kiến. Từ góc độ lịch sử nhìn nhân, sự ra đời của nhà nước tư sản là một mốc lịch sử quan trọng trong tiến trình phát triển của nhân loại, là kết quả của các cuộc đấu tranh của nhiều thế hệ những con người đểlật đổ chế độ phong kiến, xoá bỏ chế độ đẳng cấp phong kiến, thiết lập chế độ tự do, bình đẳng về mặt pháp lý. Nhà nước tư sản lần đầu tiên trong lịch sử nhân loại đã thừa nhận các quyền tự do, bình đẳng của con người, của công dân, xóa bỏ chế độ thần dân, thừa nhận quyền bình đẳng của mọi công dân trước pháp luật, khẳng định chế độ tự do hợp đồng, quyền lực nhà nước bắt nguồn từ nhân dân , quản lý xã hội bằng pháp luật, xây dựng nhà nước pháp quyền, xã hội công dân. Tất cả những tư tưởng và thực tiễn lịch sử đó là kết quả đấu tranh của nhiều thế hệ những con người - một thành tựu chung của nhân loại, không riêng của ai. Nhưng mỗi nhà nước tư sản ra đời trong những hoàn cảnh lịch sử cụ thể và có cách tổ chức quyền lực nhà nước và bộ máy nhà nước thực thi quyền lực riêng của mình nên cũng có những quan niệm riêng về chế độ phục vụ nhà nước- chế độ công vụ khác nhau.
Từ thực tiễn lịch sử có thể nhận thấy, chế độ phục vụ nhà nước- chế độ công vụ ở các nhà nước tư sản hình thành từ chế độ chính trị đa đảng. Các đảng phái chính trị luôn đấu tranh giành quyền lực và thay nhau nắm quyền, khi giành được quyền lực, bất kỳ một đảng chính trị nào cũng có những quyết định thay thế nguồn nhân lực, đặc biệt là thay thế những chức vụ quan trọng, nhậy cảm trong bộ máy nhà nước, kéo theo đó là sự thay đổi bộ máy hành chính phục vụ. Từ đó làm cho nền hành chính mất ổn định, bị thay đổi khi có sự thay đổi đảng cầm quyền, hoạt động kém hiệu quả. Nhưng cũng chính từ đó xuất hiện tư tưởng, nhu cầu cần phải có một đội ngũ những người phục vụ trong bộ máy nhà nước thường xuyên, ổn định, chuyên nghiệp được nhà nước bảo trợ, bảo đảm, không quá lệ thuộc vào chính trị của các đảng phái chính trị, không bị thay đổi tới mức mất ổn định do chính trị gây nên. Những đối tượng đó được gọi là "công chức". Như vậy, công chức là đối tượng làm việc một cách thường xuyên trong các cơ quan hành chính nhà nước. Do vị trí, tính chất như vậy, các công chức phải trung thành với nhà nước, với pháp luật phục vụ cho mọi xu hướng chính trị cầm quyền, mọi chính sách do đảng cầm quyền đăt ra đều phải "biến thành" các chuẩn mực pháp lý, mọi hoạt động xã hội phải dựa trên cơ sở các chuẩn mực pháp lý. Do đo, các công chức là những người hoạt động dựa trên cơ sở pháp luật họ có thể đòi hỏi các nhà chính trị phải phục tùng pháp luật. Chính vì vậy mà tại các quốc gia có nhiều đảng chính trị người ta rất đề cao vai trò của pháp luật, sự thống trị của pháp luật và cũng chính tại đó đã hình thành tư tưởng, luận thuyết về nhà nước pháp quyền, coi nhà nước pháp quyền như là một nhân tố quyết định, cứu cánh của toàn xã hội. Người công chức độc lập một cách tương đối với chính trị, họ phục vụ nhà nước trên cơ sở pháp luật, chứ không trên cơ sở các quyết định hay chính sách của đảng cầm quyền. Đảng cầm quyền phải phục tùng pháp luật, không được phép đưa chính sách của mình vào các công sở nhà nước.
Ngày nay có hai khuynh hướng công vụ cơ bản ở các quốc gia trên thế giới:
- Quan niệm công vu truyền thống


[HR][/HR][1] Hồ Chí Minh: Vấn đề cán bộ, NXB Sự thật, H. 1975, tr. 25-26