Chuyên Đề Cơ sở lý luận và thực tiễn để xây dựng luật công vụ việt nam

Phần thứ nhất: CƠ SỞ LÝ LUẬN ĐỂ XÂY DỰNG LUẬT CÔNG VỤ (PHÁP LUẬT VỀ VIỆC LÀM VÀ NGƯỜI LÀM VIỆC TRONG KHU VỰC CÔNG). 5
1.1. Khu vực công và việc làm trong khu vực công. 5
1.1.1.Khu vực công. 5
1.1.2. Sứ mệnh của khu vực công - cung cấp dịch vụ công. 7
1.1. 2.1. Cai trị hay quản lý nhà nước và quản lý các vấn đề xã hội 8
1.1.2.2. Phục vụ. 8
1.1.2.3. Các loại hình công việc mà nhà nước phải làm (hoạt động của nhà nước- công vụ ) 9
1.1.2.4. Phân loại việc làm trong khu vực công. 10
1.1.2.5. Tính chất các hoạt động do khu vực công đảm nhận. 10
1.1.3. Chế độ pháp lý quản lý việc làm trong khu vực công- công vụ. 11
1.1.3.1 Chế độ pháp lý đối với việc làm trong hệ thống thực hiện quyền lực nhà nước của chính quyền từ trung ương đến địa phương. 11
1.1.3.2. Chế độ pháp lý đối với việc làm trong các tổ chức do nhà nước thành lập và các tổ chức được nhà nước ủy quyền thực hiện các chức năng không gắn liền với quyền lực nhà nước 12
1.1.3.3. Chế độ pháp lý đối với việc làm trong các doanh nghiệp nhà nước 13
1.1.3.4. Chế độ pháp lý đối với làm việc trong các tổ chức xã hội, tổ chức đoàn thể. 14
1.2. Xây dựng cơ sở pháp lý quản lý người làm việc cho nhà nước. 15
1.2.1. Cách hiểu về thuật ngữ “Civil service” hay “Public service”- công vụ. 17
1.2.2. Chế độ pháp lý của người thực thi công vụ - công chức. 21
1.2.3. Địa vị công chức trong chế độ pháp lý công chức. 23
1.2.4. Hệ thống văn bản pháp luật quy định chế độ pháp lý công chức. 23
1.2.5. Đa dạng hoá chế độ pháp lý thực thi công việc của công chức. 25
1.2.5.1. Theo các cấp lãnh thổ. 25
1.2.5.2. Theo chức năng. 26
1.3. Các mô hình chế độ việc làm trong công vụ. 26
1.3.1. Hê thống chức nghiệp (Career system). 26
1.3.2. Hệ thống việc làm theo vị trí (position-based system). 27
Phần thứ 2: HỆ THỐNG PHÁP LUẬT VỀ CÔNG VỤ VÀ CÔNG CHỨC CỦA MỘT SỐ NƯỚC 31
2.2. Hệ thống pháp luật về công vụ của một số nước Châu Á. 31
1. Malaysia. 31
2. Philippine. 34
3. Singapore. 38
4. Thái land. 41
5. Cộng hòa nhân dân Trung Hoa. 43
6. Liên bang Nga (the Russian Federation). 46
7. Hàn quốc. 51
8. Nhật bản. 54
2.3. Một số nước Châu Đại dương. 60
10. New Zealand. 61
2.4. Luật công vụ một số nước châu Âu. 63
11.Vương quốc Anh. 70
12. Pháp. 72
13. Cộng hòa Liên bang Đức. 75
2.5. Một số nước Bắc Mỹ và Châu Phi 78
14. Hợp chủng quốc Hòa Kỳ (Mỹ). 78
15. Canada. 80
16.Cộng hòa Nam phi (Republic of South Africa). 82
Phần thứ ba. PHÁP LUẬT ĐIỀU CHỈNH CÔNG VIỆC, NGƯỜI THỰC HIỆN CÔNG VIỆC TRONG BỘ MÁY NHÀ NƯỚC VIỆT NAM . 85
3.1. Bộ máy nhà nước và người làm việc cho các cơ quan nhà nước. 85
3.2. Pháp luật về công vụ, công chức. 90
3.3. Chế độ quan chức trong pháp luật phong kiến Việt Nam 92
3.3.1.Chế độ tuyển dụng quan lại 93
3.3.2. Phân loại, sắp xếp bố trí quan lại 94
3.3.3. Về biên chế, phân bổ quan lại 95
3.3.4. Về chế độ trách nhiệm 96
3.3.4. Vấn đề giám sát, thanh tra, khảo khoá. 96
3.3.5.Chế độ đãi ngộ, thưởng phạt quan lại 96
3.3.6. Một số nhận xét sau về chế độ quan chức thời phong kiến. 97
3.4. Sự điều chỉnh của pháp luật giai đoạn từ 1945 tới 1954. 98
3.5. Sự điều chỉnh của pháp luật về công vụ, công chức thời kỳ 1954 đến 1975. 102
3.6. Sự điều chỉnh của pháp luật đối với chế độ công vụ công chức từ 1975 tới nay. 105
Phần thứ 4: NỘI DUNG PHÁP LUẬT VỀ CÔNG VỤ VÀ KHUNG LUẬT CÔNG VỤ VIỆT NAM. 112
4.1. Nội dung của pháp luật về công vụ, công chức. 112
4.1.1. Mục tiêu của công vụ. 112
4.1.2. Các nguyên tắc của chế độ công vụ. 112
4.1.2.1. Pháp chế, tính tối cao của Hiến pháp và pháp luật 112
4.1.2.2.Tôn trọng quyền của con người, của công dân. 113
4.1.2.3. Công khai của hoạt động công vụ. 114
4.1.2.4. Sự bình đẳng của các công dân trong công vụ, tuỳ thuộc vào năng lực và chuyên môn nghề nghiệp được đào tạo. 114
4.1.2.5. Tính nghề nghiệp và tính thẩm quyền chuyên môn trong hoạt động công vụ 115
4.1.2.6. Công chức chịu trách nhiệm về mọi hoạt động công vụ của mình. 115
4.1.2.7. Bảo đảm tính ổn định của đội ngũ công chức trong các cơ quan nhà nước 116
4.1.2.8. Các cơ quan nhà nước và các công chức nhà nước chịu sự kiểm tra và giám sát 116
4.1.2.9. Các công chức được bảo đảm về mặt pháp lý và xã hội 117
4.1.2.10. Nguyên tắc trọng dụng nhân tài 117
4.1.3. Phạm vi và đối tượng điều chỉnh của Luật công vụ. 117
4.1.4. Các quyền và nghĩa vụ của công chức. 118
4.1.5. Tuyển dụng công chức. 118
4.1.6. Đào tạo, bồi dưỡng công chức nhà nước. 118
4.1.7. Điều động, kiêm nhiệm, thăng giáng công chức nhà nước. 119
4.1.8. Cách chức, từ chức, thôi việc đối với công chức nhà nước. 119
4.1.9. Khen thưởng và trách nhiệm pháp lý của công chức. 120
4.1.10. Kiểm tra, thanh tra công vụ. 121
4. 2. Quan điểm xây dựng luật Công vụ Việt nam 121
4.3. Ban hành văn bản pháp luật riêng về những người làm việc trong các đơn vị sự nghiệp của nhà nước (viên chức) kết hợp với Bộ lụât lao động. 122
4. 4. Ban hành các Quy chế quản lý người làm việc trong các ngành nghề chuyên sâu (hải quan, kho bạc, thuế, quản lý thị trường,v.v.). 124
4.5. Hoàn thiện thể chế pháp luật về trách nhiệm pháp lý của cán bộ, công chức. 124
Phần thứ 5: MỘT SỐ KHUYẾN NGHỊ CHUNG VỀ XÂY DỰNG LUẬT CÔNG VỤ - CIVIL SERVICE LAW/ACT 126
5.1. Thay đổi tư duy về vai trò của nhà nước, việc làm trong khu vực công và công vụ 126
5.2. Vấn đề cần xem xét khi xây dựng Luật về công vụ. 133
Phụ lục I : KHUNG LUẬT CÔNG VỤ 146
Phụ lục II . KẾT CẤU KHUNG LUẬT CÔNG VỤ MỘT SỐ NƯỚC 150
1. Kết cấu khung luật công vụ trung ương của Nhật bản. 150
2. Luật việc làm khu vực công của Canada/ Public Service Employment Act 151
3. Kết cấu khung luật công vụ Trung quốc. 152
4. Khung luật công vụ Liên Bang Nga 2004/ FEDERAL LAW No. 79-FZ of July 27, 2004 "On the State Civil Service in the Russian Federation". 153
5.Kết cấu khung luật công vụ năm 2007 của Philippin/ ACT STABLISHING THE CIVIL SERVICE CODE OF THE PHILIPPINES And FOR OTHER PURPOSES. 156
6. Khung luật công chức của Hy Lạp/ Code of Civil Servants Law 2683/1999. 166

Phần thứ nhất: CƠ SỞ LÝ LUẬN ĐỂ XÂY DỰNG LUẬT CÔNG VỤ (PHÁP LUẬT VỀ VIỆC LÀM VÀ NGƯỜI LÀM VIỆC TRONG KHU VỰC CÔNG)


Để xây dựng hệ thống pháp luật nhằm quản lý bất cứ đối tượng nào cũng phải xem xét, làm rõ bản chất, đặc trưng, đặc điểm của đối tượng và những yêu cầu đặt ra mà nhà nước cần phải quản lý. Xây dựng pháp luật về công vụ hay pháp luật về quản lý việc làm và người làm việc cho khu vực nhà nước cũng phải tuân thủ theo nguyên tắc đó.

1.1. Khu vực công và việc làm trong khu vực công

1.1.1.Khu vực công


‘Khu vực công’ là một khái niệm quan trọng trong các học thuyết kinh tế và chính trị. Từ khía cạnh kinh tế, khu vực công là một bộ phận quan trọng của nền kinh tế thị trường. Nó bao gồm các bộ phận sản xuất, và phân phối được tài trợ bởi các cơ quan nhà nước. Từ góc độ chính trị, khái niệm ‘công’ thường liên quan đến các hoạt động hoặc các đặc điểm của nhà nước và của chính phủ. Theo cách tiếp cận này, không có khó khăn khi phân biệt khu vực công và khu vực tư. Tất cả các tập đoàn, các công ty dưới sự chi phối của luật công đều được coi là thuộc khu vực công. Theo nghĩa này, khu vực công bao gồm chính quyền trung ương, chính quyền địa phương và các doanh nghiệp công (doanh nghiệp nhà nước) hoạt động theo sự định hướng của nhà nước (luật công) khác với các chủ thể khác hoạt động theo luật tư.

Tại sao khu vực công vẫn còn tồn tại trong nền kinh tế thị trường. Câu hỏi này có thể được giải thích bằng việc phân tích vai trò kinh tế - xã hội của nhà nước, và đặc tính của thị trường. Bất kỳ nền kinh tế nào cũng không hoạt động có hiệu năng nếu bị ‘bỏ mặc’ một mình. Một nền kinh tế thị trường tự do thường biểu lộ khá nhiều khuyết tật. Vì thế, chỉ có nhà nước, thông qua khu vực công, mới có thể bù đắp, sửa chữa lại những khuyết tật của thị trường hoặc thực thi những chính sách có thể làm giảm nhẹ những tác động tiêu cực về mặt xã hội do thị trường gây ra.

Tầm quan trọng thiết yếu của khu vực công hiện đại đã tạo nên những khu vực công vững chắc ở hầu hết các nước trên thế giới. Một chỉ báo thuận tiện nhất để chỉ ra qui mô của khu vực công là mức độ tiêu tiền. Những chỉ số khác cũng không kém phần quan trọng để mô tả khu vực công là: số lượng và tầm quan trọng của các tổ chức, các cơ quan nhà nước; số lượng người lao động làm việc cho khu vực nhà nước (công chức, viên chức nhà nước); lượng văn bản luật; qui mô tài sản thuộc quyền sở hữu của các cơ quan nhà nước; hoặc những tác động, ảnh hưởng và tầm cỡ của các chương trình thực hiện chính sách công.

Nghiên cứu về khu vực công luôn luôn là một nhiệm vụ không dễ dàng gì đối với các nhà nghiên cứu hành chính và kinh tế bởi vì đó là một khu vực trao đổi thông tin, phối hợp hoạt động và sắp đặt cơ cấu tổ chức không đồng nhất, thậm chí còn vượt ra khỏi ‘địa hạt’ của nhà nước.

Chính vì vậy mà việc nghiên cứu sự khác nhau giữa khái niệm "nhà nước“ và khu vực công là một vấn đề rất quan trọng. Thông thường rất nhiều người cho rằng khái niệm „khu vực công“ là một từ đồng nghĩa với „nhà nước“ hoặc chính phủ. Trong thực tế hai khái niệm này lại phản ảnh một sự khác biệt rõ ràng. Khi nói đến "nhà nước“ chúng ta nói đến chính phủ và nền hành chính công đầy quyền lực. Khái niệm "nhà nước“ thể hiện một cơ cấu thứ bậc hoàn toàn chặt chẽ, có trật tự và chức năng rõ ràng, duy trì sự độc quyền của quyền lực và chủ quyền trên một lãnh thổ nhất định và đối với những người dân sinh sống trên lãnh thổ đó.

Tuy nhiên, do nhiệm vụ của nhà nước hiện đại đã và đang thay đổi nên bức tranh về nhà nước cũng thay đổi. Hệ thống hành chính công đã trở nên đa dạng hoá bởi những đặc điểm riêng của nó. Tư duy về một nhà nước độc quyền đã được thay thế bằng tư duy về một khu vực công - nơi diễn ra sự trao đổi các loại hàng hoá, dịch vụ và thông tin rộng hơn với sự tham gia của nhiều chủ thể.

Trong khi khái niệm “nhà nước” gắn liền với trật tự, khuôn phép, thì “khu vực công“ lại thể hiện tính mở và một cơ cấu bao gồm các tổ chức có khả năng hợp tác với nhau. Những tổ chức này chấp hành pháp luật, huy động tiền và lực lượng lao động để thực hiện các chương trình vì mục đích công. Vì vậy, “khu vực công” được hiểu một cách phổ biến, có một sứ mệnh nặng nề là cung cấp hàng hoá công cộng và dịch vụ công để đáp ứng các nhu cầu hợp pháp của các công dân.

Trong khu vực nhà nước, hành chính công thực thi những nhiệm vụ công trong khuôn khổ những chuẩn mực đã được thiết lập bởi các nhân tố bên trong hệ thống chính trị. Hành chính công là yếu tố gắn liền một cách chặt chẽ với nhà nước, thực thi những chức năng khác nhau của nhà nước và được xem là một lĩnh vực hoạt động rất đặc trưng theo nghĩa là một bộ phận của tiến trình cai trị.

1.1.2. Sứ mệnh của khu vực công - cung cấp dịch vụ công


Dịch vụ công là thuật ngữ thường được sử dụng khi nói về các dịch vụ cung cấp bởi nhà nước cho các công dân, hoặc là trực tiếp (thông qua khu vực công) hoặc là gián tiếp thông qua việc hỗ trợ kinh phí cho các khu vực khác tham gia cung cấp. Về khía cạnh xã hội, dịch vụ công là các dịch vụ cần phải luôn sẵn sàng đáp ứng cho tất cả mọi người, bất kể thu nhập thấp hay cao.

Dịch vụ công có xu hướng được xem là thiết yếu đối với cuộc sống hiện đại. Ở các nước hiện đại, dịch vụ công thường bao gồm:
- Phát thanh, truyền hình
- Giáo dục
- Điện năng
- Cứu hỏa
- Khí đốt
- Chăm sóc sức khỏe
- Quân đội
- Công an
- Giao thông công cộng
- Nhà ở xã hội
- Truyền thông
- Lập kế hoạch đô thị
- Quản lý rác thải
- Dịch vụ cung cấp nước

Dịch vụ công đôi khi có các đặc điểm giống như hàng hóa công cộng (public goods), song trong nhiều trường hợp, đó là các dịch vụ mang ý nghĩa xã hội, tức là các dịch vụ mà thị trường không thể hoặc không muốn (vì không có lợi nhuận) cung cấp. Tuy nhiên, cách tư duy này đã thay đổi khi xem xét dịch vụ công theo đúng bản chất của nó.

Để hiểu rõ khái niệm “dịch vụ công” cần phải xuất phát từ hai nhóm chức năng cơ bản của nhà nước. Đó là cai trị và phục vụ.

1.1. 2.1. Cai trị hay quản lý nhà nước và quản lý các vấn đề xã hội

Nhà nước phải đáp ứng nhiều loại dịch vụ cơ bản nhất:
- Nhằm đ
- áp ứng nhu cầu chung của xã hội
- Không thể “từ chối”
- Thuộc sứ mệnh của nhà n­ước, không thể uỷ quyền cho các tổ chức t­ư nhân
- Không vì lợi nhuận kinh tế
- Độc quyền của Nhà nước
- Mọi người đều bình đẳng trong việc hưởng thụ
- Sử dụng ngân sách nhà nước

Như vậy, những lĩnh vực như: quốc phòng; an ninh quốc gia; trật tự an ninh xã hội; đảm bảo phát triển bền vững thuộc chức năng này; cưỡng bức, bắt buộc mọi tầng lớp nhân dân phải phục tùng, tuân thủ.

1.1.2.2. Phục vụ

Bao gồm một số hoạt động:
- Nhằm
- đáp ứng các nhu cầu thiết yếu về vật chất và tinh thần: ăn, ở, đi lại, vệ sinh môi trường, y tế, giáo dục, vui chơi, giải trí .
- Thuộc trách nhiệm của nhà nư­ớc nhưng có thể uỷ quyền cho các lực lượng xã hội khác cùng tham gia (xã hội hoá, tư nhân hoá)
- Được hỗ trợ từ ngân sách nhà nước

Như vậy, cả hai mảng chức năng trên đều thuộc về sứ mệnh của nhà nước, không vì động cơ lợi nhuận và đáp ứng nhu cầu chung của xã hội. Về mặt lý thuyết, theo nghĩa rộng, cả hai mảng hoạt động trên đều thuộc phạm trù dịch vụ công. Tuy nhiên, do tính chất và mức độ liên quan đến quyền lực nhà nước khác nhau, xuất hiện những khái niệm “công vụ” và “dịch vụ” bên trong khu vực này. Nhìn chung, về bản chất, có thể phân biệt như sau:
- Dịch vụ công: Dịch vụ công theo sự phân loại của dịch vụ, đó là một loại dịch vụ đặc biệt do có liên quan đến yếu tố nhà nước và yếu tố công (chung) cho nhiều người. Tuỳ từng giai đoạn phát triển mà loại dịch vụ này do nhà nước đảm nhận toàn bộ hay một phần; hỗ trợ toàn bộ kinh phí hay một phần, đó là các hoạt động đáp ứng các nhu cầu thiết yếu về vật chất và tinh thần của nhân dân. Đây là các hoạt động thuộc trách nhiệm của nhà nư­ớc, bao gồm các hoạt động do Nhà nước thực hiện và những hoạt động thuộc sứ mệnh của nhà nước nhưng có thể uỷ quyền (xã hội hoá, tư nhân hoá) cho các lực lượng xã hội khác. Vì vậy, các hoạt động này có thể được thực hiện bởi các tổ chức của nhà nước, các tổ chức phi chính phủ; các tổ chức tư nhân hoặc các cá nhân.
- Những công việc nhà nước phải làm (Công vụ): Nó bao gồm các hoạt động thực hiện quyền lực nhà nước, thực hiện sứ mệnh cai trị. Đây là các hoạt động do các tổ chức nhà nước thực hiện, không thể uỷ quyền.
- Hành chính công: Hành chính công một bộ phận đặc biệt của nhà nước và của công vụ, là hoạt động công vụ của tất cả những người trong bộ máy hành pháp từ chính phủ đến các địa phư­ơng nhằm đưa pháp luật vào đời sống, đảm bảo sự phát triển kinh tế-xã hội và các quyền hợp pháp của công dân.
Mối quan hệ giữa ba nhóm công việc đã nêu trên của bộ máy hành chính nhà nước được mô tả ở sơ đồ 1.

1.1.2.3. Các loại hình công việc mà nhà nước phải làm (hoạt động của nhà nước- công vụ )

Theo quan niệm phổ biến hiện nay của các nhà nghiên cứu trên thế giới, như trên đã đề cập, Nhà nước có trách nhiệm thực hiện nhiều hoạt động không vì mục tiêu lợi nhuận, bao gồm:
- Xây dựng chính sách, pháp luật, hoạt động liên chính phủ; an ninh quốc gia, duy trì các thể chế dân chủ cơ bản ;
- Các hoạt động lập quy, thi hành pháp luật;
- Các hoạt động xây dựng kết cấu hạ tầng (bao gồm hạ tầng kỹ thuật và xã hội);
- Cung ứng phúc lợi xã hội;
- Cung cấp thông tin và tư vấn .

Tuy có nhiều cách nhìn nhận và đánh giá, song về cơ bản các hoạt động đó đều liên quan đến hai nhóm hoạt động
(1) Các loại hoạt động dịch vụ đáp ứng cho nhu cầu cơ bản về vật chất và tinh thần, có tính thiết yếu của con người (cung cấp dịch vụ)
(2) Các loại hoạt động dịch vụ đặc biệt (công vụ), có tính bắt buộc gắn liền với chức năng quản lý nhà nước, thông qua quyền lực của nhà nước nhằm đảm bảo trật tự , kỷ cương xã hội, bảo đảm quyền dân chủ và các quyền lợi hợp pháp của công dân.