Thạc Sĩ Chương trình xây dựng nông thôn mới tại thành phố Hà Giang

MỤC LỤC
DANH MỤC CÁC CHỮ VIẾT TẮT i
DANH MỤC CÁC BẢNG ii
DANH MỤC CÁC BIỂU ĐỒ iii
PHẦN MỞ ĐẦU 1
1. Lý do chọn đề tài . 1
2. Mục tiêu và nhiệm vụ nghiên cứu . 2
2.1. Mục tiêu chung 3
2.2. Mục tiêu cụ thể 3
2.3. Nhiệm vụ nghiên cứu . 3
3. Đối tượng, phạm vi nghiên cứu . 3
3.1. Đối tượng nghiên cứu . 3
3.2. Phạm vi nghiên cứu 4
4. Kết cấu của luận văn 4
5. Những đóng góp mới của luận văn . 4
CHƯƠNG 1: TỔNG QUAN TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU, CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ
THỰC TIỄN VỀ QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC VỀ ĐẤT ĐAI 6
1.1. Tổng quan tình hình nghiên cứu 6
1.2. Cơ sở lý luận về quản lý nhà nước về đất đai . 9
1.2.1. Khái niệm, đặc điểm, nguyên tắc và vai trò của quản lý nhà nước về đất đai . 9
1.2.2. Sự cần thiết phải quản lý nhà nước về đất đai . 14
1.2.3. Nội dung quản lý nhà nước về đất đai . 15
1.2.4. Các nhân tố ảnh hưởng đến quản lý nhà nước về đất đai 18
1.3. Cơ sở thực tiễn về quản lý nhà nước về đất đai 20
1.3.1. Kinh nghiệm quản lý nhà nước về đất đai của một số nước 20
1.3.2. Kinh nghiệm quản lý nhà nước về đất đai một số địa phương 23
1.3.2. Bài học kinh nghiệm cho Thành phố Hạ Long và Tỉnh Quảng Ninh 25
CHƯƠNG 2: PHƯƠNG PHÁP NGHIÊN CỨU . 29
2.1. Câu hỏi nghiên cứu 29
2.1.1. Vì sao phải nghiên cứu về công tác quản lý nhà nước về đất đai trên tại thành
phố Hạ Long? . 29
2.1.2. Công tác quản lý nhà nước về đất đai trên địa bàn thành phố Hạ Long hiện nay
có những hạn chế, tồn tại gì? vì sao có những vấn đề đó? . 29
2.1.3. Để đảm bảo hoàn thiện quản lý nhà nước về đất đai tại Thành phố Hạ Long cần
có những giải pháp gì? . 29
2.2. Phương pháp luận chung 30
2.2.1. Chủ nghĩa duy vật biện chứng 30
2.2.2. Chủ nghĩa duy vật lịch sử 31
2.3. Các phương pháp nghiên cứu cụ thể . 31
2.3.1. Phương pháp trừu tượng hóa khoa học 31
2.3.2. Phương pháp kế thừa và chọn lọc 33
2.3.3. Phương pháp phân tích và phương pháp tổng hợp . 33
2.3.4. Phương pháp logic - lịch sử 34
2.3.5. Phương pháp thu thập, xử lý và phân tích dữ liệu thứ cấp . 36
2.3.6. Phương pháp thống kê, so sánh 37
2.3.7. Phương pháp quy nạp và diễn dịch 39
2.3.8. Phương pháp chuyên gia . 39
CHƯƠNG 3: THỰC TRẠNG QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC VỀ ĐẤT ĐAI TẠI THÀNH
PHỐ HẠ LONG, QUẢNG NINH . 40
3.1. Các yếu tố ảnh hưởng đến quản lý nhà nước về đất đai 40
3.1.1. Đặc điểm tự nhiên 40
3.1.2. Tình hình kinh tế, xã hội . 42
3.1.3. Tổ chức bộ máy của cơ quan quản lý đất đai 46
3.2. Khái quát tình hình sử dụng đất đai tại Thành phố Hạ Long 50
3.2.1. Hiện trạng quỹ đất 50
3.2.2. Hiện trạng sử dụng các loại đất 50
3.3. Thực trạng quản lý nhà nước về đất đai . 52
3.3.1. Quản lý quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất . 52
3.3.2. Quản lý việc giao đất, cho thuê đất, thu hồi đất, chuyển mục đích sử dụng đất 54
3.3.3. Đăng ký đất đai, lập và quản lý hồ sơ địa chính, cấp Giấy chứng nhận quyền sử
dụng đất, quyền sở hữu nhà ở và tài sản khác gắn liền với đất 59
3.3.4. Quản lý tài chính về đất đai và giá đất . 61
3.3.5. Thanh tra, kiểm tra, giám sát, theo dõi, đánh giá việc chấp hành quy định của
pháp luật về đất đai và xử lý vi phạm pháp luật về đất đai . 62
3.3.6. Giải quyết tranh chấp về đất đai; giải quyết khiếu nại, tố cáo trong quản lý và sử
dụng đất đai . 64
3.4. Đánh giá chung về công tác quản lý nhà nước về đất đai 65
3.4.1. Những t hành công 65
3.4.2. Những hạn chế tồn tại và nguyên nhân . 68
CHƯƠNG 4: GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN CÔNG TÁC QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC VỀ
ĐẤT ĐAI TẠI THÀNH PHỐ HẠ LONG, QUẢNG NINH . 74
4.1. Một số dự báo trong quản lý nhà nước về đất đai của chính quyền Thành
phố Hạ Long đến năm 2020 tầm nhìn đến năm 2030 74
4.1.1. Định hướng phát triển kinh tế, xã hội của Thành phố Hạ Long 74
4.1.2. Định hướng sử dụng đất trên địa bàn Thành phố Hạ Long . 76
4.2. Quan điểm, định hướng, mục tiêu hoàn thiện quản lý nhà nước về đất đai
79
4.2.1. Quan điểm hoàn thiện quản lý nhà nước về đất đai . 79
4.2.2. Định hướng hoàn thiện quản lý nhà nước về đất đai 80
4.2.3. Mục tiêu hoàn thiện quản lý nhà nước về đất đai . 82
4.3. Giải pháp hoàn thiện quản lý nhà nước về đất đai tại Thành phố Hạ Long
82
4.3.1. Hoàn thiện công cụ và phương pháp quản lý nhà nước về đất đai của chính
quyền thành phố Hạ Long . 82
4.3.2. Nâng cao hiệu quả thực hiện các nội dung quản lý nhà nước về đất đai 89
KẾT LUẬN . 96
TÀI LIỆU THAM KHẢO
PHỤ LỤC
i
DANH MỤC CÁC CHỮ VIẾT TẮT
STT Ký hiệu Nguyên nghĩa
1 GCN QSDĐ Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất
2 GPMB Giải phóng mặt bằng
3 HĐND Hội đồng nhân dân
4 KT - XH Kinh tế xã hội
5 QLĐĐ Quản lý đất đai
6 QLNN Quản lý nhà nước
7 TĐC Tái định cư
8 TN&MT Tài nguyên và Môi trường
9 UBND Ủy ban nhân dân
ii
DANH MỤC CÁC BẢNG
STT Bảng Nội dung Trang
1 Bảng 3.1 Tổng hợp số lượng cán bộ địa chính cấp phường 48
2 Bảng 3.2 Hiện trạng sử dụng đất Thành phố Hạ Long năm 2015 49
3 Bảng 3.3
Tỷ lệ thực hiện quy hoạch sử dụng đất giai đoạn 2010 -2015
52
4 Bảng 3.4
Tổng hợp kết quả giao đất nông nghiệp theo Nghị định
64/CP
55
5 Bảng 3.5
Kết quả giao đất thực hiện các dự án giai đoạn 2010 -2015
56
6 Bảng 3.6 Tổng hợp các dự án thu hồi đất 57
7 Bảng 3.7 Tổng hợp công tác cấp GCN quyền sử dụng đất 59
8 Bảng 3.8 Kết quả thu ngân sách về đất đai giai đoạn 2010 - 2015 61
9 Bảng 3.9
Kết quả thanh tra, kiểm tra việc chấp hành các quy định
của pháp luật về đất đai
62
iii
DANH MỤC CÁC BIỂU ĐỒ
STT Sơ đồ Nội dung Trang
1 Sơ đồ 3.1 Sơ đồ hành chính Thành phố Hạ Long 39
1
PHẦN MỞ ĐẦU
1. Lý do chọn đề tài
Đất đai là tài nguyên thiên nhiên, tài sản quốc gia vô cùng quý giá, là tư liệu
sản xuất đặc biệt, là thành phần quan trọng hàng đầu của môi trường sống, là địa
bàn phân bố các khu dân cư, xây dựng các cơ sở kinh tế, văn hóa, xã hội, an ninh,
quốc phòng. Ngày nay, đất đai trở thành nguồn nội lực để thực hiện công nghiệp
hóa - hiện đại hóa đất nước, đưa nước ta trở thành một nước công nghiệp với mục
tiêu dân giàu, nước mạnh, xã hội công bằng, dân chủ văn minh.
Việt Nam đang đứng trước những thử thách của công cuộc hội nhập trong
quá trình toàn cầu hoá, chúng ta phải tự khẳng định mình, điều đó đòi hỏi Nhà nước
ta phải có một đường lối chính trị ổn định, một nền kinh tế vững mạnh, một xã hội
văn minh, trong đó việc quản lý tốt tài nguyên đất có vai trò quan trọng cho sự ổn
định và phát triển đó. Trong nền kinh tế thị trường, tăng cường QLĐĐ là một trong
những giải pháp trọng tâm, chủ yếu của sự nghiệp đổi mới, là một trong những nội
dung quan trọng nhằm giải quyết tốt các mối quan hệ đất đai ở Việt Nam.
Trong thực tiễn cho thấy QLNN về đất đai có hiệu quả hay không đều có tác
động rất lớn đến nhiều lĩnh vực, nhiều mặt của đời sống KTXH, nhất là trong giai
đoạn phát triển kinh tế thị trường, đất đai không những là tư liệu sản xuất quan trọng
mà còn được xem như là hàng hoá, nguồn lực tài chính (thể hiện qua việc thế chấp,
góp vốn, .), chúng ta đang thực hiện các giải pháp nhằm thu hút đầu tư (trong đó yếu
tố bằng đất đai là vấn đề quan trọng), ổn định chính trị - xã hội (liên quan đến thu
nhập của người dân, tình hình khiếu kiện, tranh chấp đất đai, .). Vì vậy , việc QLĐĐ
có vai trò hết sức quan trọng cho sự phát triển. Hoàn thiện chính sách pháp luật về
QLĐĐ là một trong những yếu tố then chốt, tác động một cách sâu rộng, toàn diện
đến mọi quá trình, mọi lĩnh vực kinh tế, văn hóa, xã hội, đến sự ổn định chính trị, đến
an ninh, quốc phòng của đất nước và đời sống của nhân dân.
Nhà nước Việt Nam đã ban hành nhiều chính sách về đất đai nhằm cụ thể
hoá quyền sở hữu toàn dân về đất đai, bắt đầu là Luật Đất đai năm 1987, tiếp đó là
Luật Đất đai năm 1993, đã được sửa đổi bổ sung năm 1998, 2003, mới đây nhất là
Luật Đất đai năm 2013 cùng với hệ thống các văn bản dưới luật. Những văn bản đó
2
là định hướng quan trọng để nhà nước thực hiện tốt nhiệm vụ và vai trò QLNN về
đất đai trong những năm qua.
Mặc dù các quy định, các văn bản phục vụ công tác QLNN về đất đai đã
tương đối đầy đủ, các cơ quan QLNN từ Trung ương đến địa phương đã cụ thể hoá
các văn bản về đất đai để quản lý và khai thác có hiệu quả các tiềm năng từ đất đai
song vấn đề phát sinh trong quá trình triển khai, thi hành luôn rất phức tạp. Cùng với
xu hướng phát triển của đất nước, diễn biến quan hệ về đất đai luôn xuất hiện những
vấn đề mới và phức tạp, những quy định về công tác QLĐĐ hiện hành mặc dù đã
được điều chỉnh, bổ sung thường xuyên nhưng vẫn chưa đáp ứng được yêu cầu đổi
mới của nền kinh tế thị trường và xu hướng hội nhập. Bên cạnh đó vai trò quản lý của
nhà nước về đất đai trên cơ sở các quy định của luật với tình hình thực tế tại mỗi địa
phương có ý nghĩa hết sức quan trọng, tạo sự ổn định để phát triển KTXH đất nước
trong thời kỳ công nghiệp hóa, hiện đại hóa.
Hạ Long là Thành phố trung tâm của tỉnh Quảng Ninh. Những năm gần đây
Hạ Long đã có những bước phát triển mạnh mẽ, dẫn đến nhu cầu sử dụng đất đai
cho các mục đích khác nhau không ngừng thay đổi, tuy nhiên đã có nhiều vấn đề
bất cập đặt ra trong quá trình QLĐĐ tại địa phương. Nhu cầu bức xúc đặt ra cho
Thành phố là phải tăng cường QLNN về đất đai để điều chỉnh kịp thời mối quan hệ
có diễn biến tiêu cực và phát huy các yếu tố tích cực, lập lại kỷ cương trong việc thu
hồi đất, giao đất, cho thuê đất, chuyển mục đích sử dụng đất, chuyển quyền sử dụng
đất đảm bảo sử dụng nguồn tài nguyên đất một cách hợp lý, tiết kiệm. Nghiên
cứu vấn đề QLNN về đất đai tại Thành phố Hạ Long giúp chúng ta có cái nhìn chi
tiết về tình hình QLNN, sử dụng đất, cơ cấu đất đai của từng loại đất, từ đó đề xuất
những giải pháp nhằm hoàn thiện công tác QLNN về đai đai góp phần giải quyết
những bất cập trong thực tế. Việc nghiên cứu đề tài “Quản lý nhà nước về đất đai
tại Thành phố Hạ Long, Quảng Ninh” là rất cần thiết góp phần hoàn thiện chính
sách pháp luật đất đai và cải cách thủ tục hành chính, nâng cao hiệu quả QLNN về
đất đai góp phần ổn định kinh tế, chính trị, xã hội và an ninh quốc phòng tại địa
phương.
2. Mục tiêu và nhiệm vụ nghiên cứu
3
2.1. Mục tiêu chung
Đánh giá thực trạng QLNN đối với vấn đề đất đai tại Thành phố Hạ Long, từ
đó đề xuất ra một số giải pháp cơ bản nhằm hoàn thiện QLNN về đất đai tại địa
phương.
2.2. Mục tiêu cụ thể
Góp phần hệ thống hóa cơ sở lý luận QLNN về đất đai trong nền kinh tế thị
trường định hướng xã hội chủ nghĩa.
Chỉ ra được những điểm mạnh, điểm yếu trong công tác QLNN về đất đai
trên địa bàn Thành phố Hạ Long, nguyên nhân của những tồn tại, những nhân tố
ảnh hưởng đến QLNN về đất đai, từ đó đề ra giải pháp khắc phục.
Đưa ra những kiến nghị, đề xuất giải pháp có cơ sở khoa học, mang tính khả
thi cao, phù hợp với thực tế địa phương nhằm phát huy cao nhất những điểm tích cực,
hiệu quả và hạn chế mức thấp nhất các vấn đề còn tồn tại trong công tác QLNN về
đất đai.
2.3. Nhiệm vụ nghiên cứu
Để thực hiện được mục tiêu trên, đề tài xác định 3 nhiệm vụ chính:
- Nghiên cứu tổng quan các vấn đề lý luận về công tác QLNN về đất đai và
kinh nghiệm trong QLĐĐ ở một số nước và địa phương.
- Đánh giá thực trạng công tác QLNN về đất đai tại Thành phố Hạ Long, tỉnh
Quảng Ninh.
- Đề xuất một số giải pháp chủ yếu, cụ thể có tính khả thi nhằm hoàn thiện,
nâng cao hiệu quả và tăng cường vai trò QLNN đối với đất đai tại Thành phố Hạ
Long nói riêng và tỉnh Quảng Ninh nói chung góp phần thúc đẩy phát triển KTXH
Thành phố Hạ Long, trung tâm hành chính, chính trị của tỉnh Quảng Ninh trong
những năm tiếp theo.
3. Đối tượng, phạm vi nghiên cứu
3.1. Đối tượng nghiên cứu
Công tác QLNN về đất đai trên địa bàn Thành phố Hạ Long, tỉnh Quảng
4
Ninh trong điều kiện kinh tế thị trường hiện nay với 2 nhóm đối tượng gồm: Đất
đai; Các chủ thể quản lý và sử dụng đất đai.
3.2. Phạm vi nghiên cứu
- Phạm vi về nội dung: Nghiên cứu thực trạng QLNN về đất đai trên địa bàn
Thành phố trực thuộc tỉnh với chủ thể là chính quyền Thành phố và cơ quan QLĐĐ
trực thuộc.
- Phạm vi không gian: Hoạt động QLNN về đất đai của cơ quan QLĐĐ cấp
Thành phố trực thuộc tỉnh; Trong các nội dung QLNN về đất đai, luận văn đi sâu
nghiên cứu vào một số nội dung có tính thời sự cao hiện nay như công tác cấp GCN
QSDĐ, công tác giải phóng mặt bằng, thu hồi, bồi thường và tái định cư tại thành
phố Hạ Long, tỉnh Quảng Ninh;
- Phạm vi về thời gian: Từ năm 2010 đến năm 2015. Đây là giai đoạn thi
hành Luật Đất đai năm 2003 và Luật Đất đai năm 2013 nên luận văn sẽ đánh giá
khái quát được hiệu quả của việc thi hành Luật Đất đai năm 2013 sau hơn 1 năm
thực hiện trên địa bàn nghiên cứu.
4. Kết cấu của luận văn
Ngoài phần mở đầu, kết luận, danh mục tài liệu tham khảo, danh mục từ viết
tắt, mục lục, luận văn được bố cục gồm 4 chương:
Chương 1. Tổng quan nghiên cứu, cơ sở lý luận và kinh nghiệm trong
quản lý nhà nước về đất đai
Chương 2. Phương pháp nghiên cứu
Chương 3. Thực trạng công tác quản lý nhà nước về đất đai tại Thành
phố Hạ Long, Quảng Ninh
Chương 4. Giải pháp hoàn thiện công tác quản lý nhà nước về đất đai tại
Thành phố Hạ Long, Quảng Ninh.
5. Những đóng góp mới của luận văn
- Về cơ sở lý luận: Góp phần hệ thống và làm rõ thêm một số vấn đề lý luận về
công tác QLNN; QLNN về đất đai, QLNN về đất đai cấp Thành phố trực thuộc tỉnh
5
trong nền kinh tế thị trường hiện nay. Khái quát hóa được những nội dung, nguyên tắc
cơ bản trong công tác QLNN về đất đai, các công cụ cần thiết cho việc QLNN về đất
đai.
- Về cơ sở thực tiễn: Đánh giá một cách khách quan thực trạng QLNN về đất
đai tại Thành phố Hạ Long, tỉnh Quảng Ninh. Nêu ra những tồn tại của công tác
QLNN về đất đai tại Thành phố Hạ Long và phân tích những nguyên nhân của
những tồn tại, những nhân tố ảnh hưởng đến QLNN về đất đai, từ đó đề ra giải pháp
khắc phục và hoàn thiện nhằm làm cho đất đai thực sự thành nguồn lực tạo tiền đề
cho những đột phá trong tổng thể phát triển kinh tế, xã hội của Thành phố.
- Giải quyết vấn đề tồn tại: Xác định được mục tiêu của công tác QLNN về đất
đai tại Thành phố Hạ Long, tỉnh Quảng Ninh và đề xuất các giải pháp nhằm hoàn
thiện công tác quản lý đối với đất đai tại Thành phố Hạ Long, tỉnh Quảng Ninh trên
cơ sở các quy định của pháp luật liên quan đến đất đai, đặc biệt là các nội dung
QLNN về đất đai theo Luật Đất đai hiện hành.
6
CHƯƠNG 1: TỔNG QUAN TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU, CƠ SỞ LÝ LUẬN
VÀ THỰC TIỄN VỀ QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC VỀ ĐẤT ĐAI
1.1. Tổng quan tình hình nghiên cứu
Điều 22 Luật Đất đai năm 2013 đã quy định 15 nội dung QLNN về đất đai,
trong đó có những nội dung rất quan trọng như Quản lý quy hoạch, kế hoạch sử
dụng đất; Quản lý việc giao đất, cho thuê đất, thu hồi đất, chuyển mục đích sử dụng
đất; Quản lý việc bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi thu hồi đất; Đăng ký đất đai,
lập và quản lý hồ sơ địa chính, cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, quyền sở
hữu nhà ở và tài sản khác gắn liền với đất; Thống kê, kiểm kê đất đai, [14]. Công
tác QLNN về đất đai là nội dung hết sức quan trọng nên đã được thực hiện trong rất
nhiều các báo cáo nghiên cứu, đánh giá. Sau đây là một số công trình nghiên cứu có
liên quan đến công tác QLNN về đất đai:
- Đề tài nghiên cứu khoa học và công nghệ cấp Nhà nước do PGS.TS Chu
Văn Thỉnh hoàn thành năm 2000 “Cơ sở khoa học cho việc hoạch định các chính
sách và sử dụng hợp lý quỹ đất đai”, Tổng cục Địa chính [16]. Đề tài đã tổng kết
lịch sử QLĐĐ qua các thời kỳ và cơ sở khoa học nhằm sử dụng hợp lý đất đai việt
nam trong thời kỳ công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước [16].
- Đề tài “Nghiên cứu cơ sở khoa học và thực tiễn nhằm hoàn thiện nội dung,
phương pháp thống kê đất đai phục vụ thống kê đất hàng năm, kiểm kê đất định kỳ
5 năm” của ThS Lê Thị Thanh Xuân hoàn thành năm 2005 đề cập khá cụ thể về các
chỉ tiêu thống kê [27]. Báo cáo đã chỉ ra những bất cập trong hệ thống chỉ tiêu thống
kê diện tích đất đai ban hành theo Quyết định 507/1999/QĐ0-TCĐC không còn phù
hợp với Luật Đất đai năm 2003. Từ kết quả nghiên cứu cơ sở lý luận và thực tiễn
của công tác thống kê đất đai, các quy định về chế độ quản lý và sử dụng đối với
từng loại đất và đối tượng sử dụng đất, đề tài đã đề xuất hệ thống gồm 75 chỉ tiêu về
loại đất và 15 chỉ tiêu về đối tượng sử dụng và quản lý. Việc chi tiết hóa các chỉ tiêu
như trên cần cân nhắc tính thực tiễn.
- Cuốn sách của tác giả Đặng Hùng Võ và Nguyễn Đức Khả (2007): “Cơ sở
địa chính”, Nhà xuất bản Đại học Quốc gia Hà Nội đã luận giải các nội dung QLNN
về đất đai trong thời kỳ đẩy mạnh công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước hiện nay ở
7
Việt Nam [26]. Tuy nhiên, vì cuốn sách này dựa trên cơ sở Luật Đất đai năm 2003 nên
phân tích 13 nội dung QLNN về đất đai. Cho đến nay, Luật Đất đai năm 2013 đã có
hiệu lực nên các nội dung trình bày trong cuốn sách này không được đầy đủ.
- Dự án “Điều tra, đánh giá thực trạng việc giao đất nông nghiệp cho hộ gia
đình cá nhân sử dụng ổn định lâu dài vào mục đích sản xuất nông nghiệp theo Nghị
định số 64/1993/NĐ-CP ngày 27 tháng 9 năm 1993 của Chính phủ” do Trung tâm
Lưu trữ và Thông tin đất đai, Bộ TN&MT thực hiện năm 2010. Dự án điều tra khảo
sát tại 20 tỉnh, Thành phố, tập trung vào những nội dung chủ yếu là thu thập các
thông tin từ thực tế của các địa phương, khảo sát thu thập số liệu, tài liệu có liên
quan đến thực trạng việc giao đất sản xuất nông nghiệp của các địa phương; việc
chuyển đổi đất nông nghiệp đã giao cho các hộ gia đình, cá nhân chuyển sang sử
dụng vào các mục đích khác; Thực trạng biến động về chủ sử dụng đất và loại đất
được giao Từ kết quả điều tra, phát hiện ra những tồn tại, vướng mắc trong thực
tiễn kể từ khi thực hiện Nghị định số 64/1993/NĐ-CP ngày 27 tháng 9 năm 1993
của Chính phủ đến nay, trên cơ sở đó đề xuất, kiến nghị những vấn đề cần khắc
phục và những vấn đề cần sửa đổi trong chính sách giao đất nông nghiệp.
- Hoàng Nguyệt Ánh (2011), “Nghiên cứu giá đất ở phục vụ công tác quản lý
tài chính về đất đai và phát triển thị trường bất động sản tại Thành phố Lạng Sơn.
Tỉnh Lạng Sơn”, luận văn thạc sỹ, Đại học Quốc gia Hà Nội [1]. Tác giả đã tổng hợp
cơ sở lý luận và phương pháp xác định giá đất, phân tích tác động của giá đất đối với
công tác quản lý tài chính đất đai và phát triển thị trường bất động sản tại Thành phố
Lạng Sơn, từ đó đề xuất một số giải pháp về giá đất ở đô thị phục vụ công tác quản lý
tài chính đất đai và phát triển thị trường bất động sản trên địa bàn nghiên cứu.
- Nguyễn Văn Xuyền (2012), “Thực tiễn thi hành pháp luật về QLNN đối với
đất đai tại huyện Tân Yên, Tỉnh Bắc Giang”, luận văn thạc sỹ. Trường Đại học
Quốc gia Hà Nội [28]. Tác giả đã đưa ra những lý luận cơ bản, các quy định của
pháp luật về QLNN đối với đất đai, phân tích các vấn đề pháp lý và thực tiễn để tìm
ra nguyên nhân thành công và những bất cập trong thực tiễn thi hành pháp luật về
QLNN đối với đất đai tại huyện Tân Yên, tỉnh Bắc Giang, từ đó đề xuất những giải
pháp tăng cường hiệu lực, hiệu quả công tác QLNN đối với đất đai trên địa bàn
8
huyện Tân Yên, tỉnh Bắc Giang.
- Cuốn sách của tác giả Nguyễn Đình Bồng (2012), QLĐĐ ở Việt Nam 1945-2010), Nhà xuất bản chính trị Quốc gia đã đề cập đến vấn đề QLĐĐ ở Việt Nam từ
thời là nước Việt Nam dân chủ cộng hòa cho đến năm 2010 [4]. Cuốn sách tham khảo
này giúp người đọc có hình dung rõ nét về quá trình phát triển của ngành QLĐĐ ở Việt
Nam.
- Đề tài khoa học công nghệ cấp Bộ của PGS. TS. Nguyễn Thế Chinh (2013)
“Nghiên cứu ảnh hưởng của cơ chế 2 giá đất đối với việc giao đất, cho thuê đất, thu
hồi đất và đề xuất giải pháp để giá đất do Nhà nước quy định phù hợp với giá thị
trường”. Đề tài cung cấp cơ sở lý luận và thực tiễn về việc xác định giá đất do Nhà
nước ban hành và giá thị trường từ đó đề xuất giải pháp để giá đất do Nhà nước quy
định phù hợp với giá thị trường [5].
- Đề tài “Nghiên cứu cơ sở lý luận và thực tiễn nhằm đổi mới nội dung,
phương pháp và nâng cao chất lượng, hiệu quả của công tác kiểm kê đất đai” của
tác giả Phạm Như Hách hoàn thành năm 2014 về đã nêu tổng quan về phân loại đất
nhằm phục vụ QLNN về đất đai theo số lượng, mục đích sử dụng đất, đối tượng sử
dụng và quản lý đất [10]. Từ đó đề tài nghiên cứu mối quan hệ giữa phân loại đất và
thống kê, kiểm kê đất đai. Kết quả của nhóm tác giả là đã đ ề xuất chỉnh sửa bổ
sung, hoàn thiện hệ thống chỉ tiêu phân loại đất trong kiểm kê đất đai.
Tại Việt Nam, có nhiều nhà khoa học đã nghiên cứu và đề cập đến nhiều nội
dung liên quan tới QLNN về đất đai như: Đặng Kim Sơn, Chu Tiến Quang, Lê
Xuân Bá, Vũ Trọng Bình, Nguyễn Thị Minh, . Các nhà khoa học đã đưa ra những
quan điểm mới, đề xuất nhiều chủ trương về vấn đề chính sách đất đai, về sử dụng,
quyền sử dụng, cho thuê đất, về giá đất, . gắn với việc tăng cường công tác QLNN
và nâng cao hiệu quả sử dụng đất.
Nói chung, có rất nhiều công trình nghiên cứu về vấn đề liên quan đến
QLNN về đất đai ở các cấp khác nhau, ở mỗi địa phương khác nhau. Mỗi đề tài đều
đề cập đến những địa phương cụ thể, nhìn chung đều đã chỉ ra những bất cập nhất
định trong công tác QLĐĐ và trên cơ sở đó tìm ra nguyên nhân và những giải pháp
nhằm tăng cường QLNN về đất đai trên địa bàn nghiên cứu. Bên cạnh đó, về phạm
9
vi thời gian các đề tài nghiên cứu này chỉ đề cập đến khoảng thời gian trước tháng 7
năm 2014, thời điểm Luật Đất đai năm 2013 chưa có hiệu lực thi hành.
1.2. Cơ sở lý luận về quản lý nhà nước về đất đai
1.2.1. Khái niệm, đặc điểm, nguyên tắc và vai trò của quản lý nhà nước về đất đai
1.2.1.1. Khái niệm quản lý nhà nước về đất đai
QLNN về đất đai ở Việt Nam có những nét khác biệt với nhiều nước trên thế
giới là: đất đai thuộc sở hữu toàn dân, có nghĩa là QLNN về đất đai phải thể hiện
được vai trò làm chủ của người dân thông qua các hoạt động kiểm tra giám sát; sử
dụng đất đai nhằm đem lại hiệu quả lớn nhất cho người dân, cho cộng đồng, cho xã
hội. Nhà nước trong đó có chính quyền địa phương các cấp là Nhà nước của dân, do
dân bầu ra và thực hiện quyền đại diện chủ sở hữu toàn dân về đất đai tại địa bàn
theo quy định của pháp luật. Những mục đích tốt đẹp đó cần được thể chế hoá bằng
các chính sách và các phương pháp tổ chức thực hiện khoa học trong QLNN về đất
đai của chính quyền các cấp bằng các hành động cụ thể, không phải là “khẩu hiệu”.
Từ những nghiên cứu, phân tích các hoạt động QLNN đối với đất đai như
trên, có thể đưa ra khái niệm QLNN về đất đai như sau: QLNN về đất đai là tổng
hợp các hoạt động của các cơ quan nhà nước có thẩm quyền để thực hiện và bảo vệ
quyền sở hữu của Nhà nước đối với đất đai. Đó là các hoạt động nắm chắc tình hình
sử dụng đất; phân phối và phân phối lại quỹ đất đai theo quy hoạch, kế hoạch; kiểm
tra giám sát quá trình quản lý và sử dụng đất; điều tiết các nguồn lợi từ đất đai
[15].
Có thể nói, QLNN về đất đai là một công việc phức tạp, cùng một mảnh đất tại
một vị trí cụ thể nhưng được quản lý trực tiếp và gián tiếp bởi nhiều cơ quan và cấp độ
khác nhau (theo ngành và lãnh thổ). Nếu xem xét trên địa bàn hành chính cấp phường
thì trước hết nó chịu sự quản lý của chính quyền phường. Nếu xem xét trên địa bàn
cấp thành phố trực thuộc tỉnh (sau đây gọi tắt là chính quyền thành phố) thì nó ngoài
phải chịu sự quản lý của chính quyền phường, xã và còn chịu sự quản lý của Thành
phố. Tiếp tục như vậy, nếu ta đặt nó trong phạm vi tỉnh và quốc gia thì mảnh đất cụ
thể này sẽ tiếp tục chịu sự quản lý của chính quyền các cấp.
Từ những vấn đề trên, có thể đưa ra khái niệm: QLNN về đất đai của chính
10
quyền Thành phố là sự phối hợp để thực hiện tốt các nhiệm vụ quản lý được giao của
Thành phố với các đơn vị khác thuộc hệ thống QLNN về đất đai được pháp luật quy
định, nhằm mang lại môi trường thuận lợi nhất cho người SDĐ trong việc thực hiện
các quyền lợi và nghĩa vụ của mình đối với đất đai, đảm bảo đất đai được sử dụng
hiệu quả cao cho các mục tiêu phát triển KTXH vì con người, cộng đồng, xã hội cũng
như bảo vệ môi trường sống bền vững tại thành phố.
Ngoài ra còn nhiều khái niệm liên quan đến QLĐĐ trong các tài liệu nước
ngoài để bổ sung cho khái niệm QLNN về đất đai bao gồm [2]:
Quản lý đất đai (Land management) bao gồm các quy trình để sử dụng tài
nguyên đất có hiệu quả. Đây chủ yếu là trách nhiệm của chủ sở hữu đất. Chính phủ
cũng có mục tiêu tăng cường QLĐĐ hiệu quả như là một phần của mục tiêu thúc
đẩy phát triển kinh tế và xã hội bền vững
Quản lý hành chính về đất đai (Land administration) liên quan đến việc xây
dựng cơ chế quản lý quyền đối với đất đai và sử dụng đất, quá trình sử dụng đất và
giá trị của đất đai thuộc thẩm quyền của Chính phủ để thúc đẩy QLĐĐ hiệu quả,
bền vững và bảo đảm quyền về tài sản.
Quản trị đất đai (Land governance) thể hiện trách nhiệm của Chính phủ
trong QLĐĐ thông qua việc tập trung vào các vấn đề chính sách và tầm quan trọng
của việc quản lý hiệu quả. Quản trị đất đai có thể được hiểu là cách chính phủ điều
hành cơ chế QLĐĐ
QLNN về đất đai có thể có nhiều nghĩa khác nhau tại các nước khác nhau.
QLNN về đất đai có thể đồng nghĩa với QLĐĐ, tập trung vào cách thức chính phủ
xây dựng và thực hiện các chính sách đất đai và QLĐĐ cho tất cả các loại đất không
phân biệt quyền sử dụng đất. Cụ thể hơn, đây là quá trình Nhà nước QLĐĐ thuộc
sở hữu của Nhà nước và giao đất cho các mục đích sử dụng khác nhau.
Địa chính là hệ thống thông tin đất đai, cung cấp thông tin cho QLĐĐ về
quyền đất đai, sử dụng đất và giá trị đất đai. Địa chính là một hệ thống thông tin địa
lý trong đó thông tin được kết nối với phạm vi và vị trí địa lý thông qua tọa độ và bản
đồ. Địa chính cũng bao gồm nội dung mô tả một đơn vị cơ bản trong hệ thống thông
tin, thường là một mảnh đất và đưa ra một nhận dạng duy nhất cho đơn vị đó.
11
Đất đai không chỉ giới hạn là bề mặt trái đất, mà còn được hiểu như là khái
niệm pháp lý về bất động sản. Tài sản hợp pháp được định nghĩa là không gian bên
trên, dưới hoặc trên mặt đất và bao gồm một số công trình xây dựng về mặt vật chất
hoặc pháp lý gắn với tài sản đó.
1.2.1.2. Đặc điểm của quản lý nhà nước về đất đai
Nghiên cứu hoạt động QLNN đối với đất đai của UBND cấp thành phố trực
thuộc tỉnh cho thấy có những đặc điểm cơ bản sau:
Thứ nhất, hoạt động QLNN về đất đai của UBND thành phố mang tính mệnh
lệnh hành chính cao.
Quản lý đối với đất đai của UBND thành phố là một hoạt động quản lý hành
chính Nhà nước (hoạt động quản lý theo nghĩa hẹp). Vì vậy, trong quá trình hoạt
động luôn luôn mang tính mệnh lệnh hành chính, hay nói cách khác tính mệnh lệnh
hành chính rất cao. Tính mệnh lệnh hành chính được thể hiện trong quan hệ giữa
lãnh đạo UBND cấp thành phố gồm Chủ tịch, Phó chủ tịch phụ trách đất đai, với
phòng TN&MT trong các hoạt động điều tra khảo sát đo đạc, đánh giá đất, phân
hạng đất, lập quy hoạch kế hoạch sử dụng đất, giao đất, thu hồi đất, cấp
GCNQSDĐ Trong mối quan hệ này lãnh đạo UBND thành phố ra các chỉ thị
mệnh lệnh, phòng TN&MT có trách nhiệm thi hành.
Tính mệnh lệnh hành chính còn được thể hiện trong mối quan hệ giữa
UBND thành phố, với UBND cấp phường trong việc lập bản đồ địa chính, đăng ký
đất đai, thanh tra, kiểm tra về đất đai hàng loạt các quan hệ phát sinh trong quá
trình quản lý và sử dụng đất của UBND thành phố mang tính mệnh lệnh hành chính,
như quan hệ xử phạt hành chính đối với các chủ thể không thực hiện các nghĩa vụ
trong quá trình sử dụng đất, hoặc vi phạm pháp Luật Đất đai, hoặc quan hệ về thu
hồi đất, trưng dụng đất .Trong mối quan hệ này UBND thành phố có quyền ra các
chỉ thị mệnh lệnh còn các hộ gia đình, cá nhân sử dụng đất có nghĩa vụ chấp hành.
Thứ hai, trong QLNN về đất đai của UBND thành phố diễn ra trên phạm vi
khá hẹp với những đặc thù khác nhau.
Phạm vi hoạt động QLNN đối với đất đai của UBND thành phố khá hẹp, nó
12
không tính rộng lớn như QLNN đối với đất đai của cả nước, hoặc UBND tỉnh. Trong
QLNN của UBND thành phố thì mỗi đơn vị hành chính thuộc tỉnh thì đều có những
đặc thù riêng. Chẳng hạn QLNN đối với đất đai ở các thành phố tập trung chủ yếu
vào quản lý đất đô thị. Còn QLNN về đất đối với các huyện miền núi chủ yếu quản lý
đất trồng rừng, đất rừng, đất trồng cây lâu năm còn QLNN về đất đai đối với các
huyện ven biển lại tập trung quản lý đất nuôi trồng thuỷ sản, đất trồng rừng ngập
mặn. Đặc biệt QLNN về đất đai của UBND quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh chủ
yếu tập trung quản lý đất ở, đất xây dựng cơ sở hạ tầng, đất tại các khu công nghiệp,
khu đô thị Do sự đặc thù như vậy nên tính phức tạp trong QLĐĐ của UBND cấp
thành phố, thì mỗi huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh đều có sự khác nhau.
Thứ ba, QLNN về đất đai của UBND cấp thành phố có sự gắn bó chặt chẽ
giữa chủ thể quản lý (UBND cấp thành phố) với các hộ gia đình, cá nhân và cộng
đồng dân cư sử dụng đất.
QLNN về đất đai của UBND bao gồm rất nhiều hoạt động, nhưng trong đó
có những hoạt động như giao đất, thu hồi đất, cho thuê đất, cấp GCNQSDĐ đối với
các hộ gia đình, cá nhân, cộng đồng dân cư sử dụng đất hoặc xử phạt hành chính đối
với những chủ thể này khi họ vi phạm pháp Luật Đất đai hoặc giải quyết các vụ
tranh chấp đất đai giữa các hộ gia đình, cá nhân và cộng đồng dân cư với nhau.
Thực hiện những công việc trên đòi hỏi UBND thành phố phải gắn bó rất chặt chẽ
với các đối tượng sử dụng đất là hộ gia đình, cá nhân và cộng đồng dân cư. Đặc
điểm này cho thấy sự khác biệt với hoạt động QLNN về đất đai của Chính phủ, Bộ
TN&MT và UBND tỉnh. Bởi vì hoạt động Chính phủ, Bộ TN&MT chỉ tập trung
quản lý những vấn đề chung mang tính vĩ mô đối với đất đai trên cả nước, còn
UBND cấp tỉnh tập trung quản lý những vấn đề về đất đai trên địa bàn tỉnh, hoặc có
những hoạt động cụ thể như giao đất thu hồi đất, cho thuê đất, cấp giấy chứng nhận
quyền sử dụng đất thì cũng chỉ tiến hành đối với tổ chức kinh tế, tổ chức chính trị
xã hội, tổ chức xã hội hoặc các cơ quan hành chính Nhà nước mà ít khi thiết lập
quan hệ đối với các hộ gia đình, cá nhân.
1.2.1.3. Nguyên tắc của quản lý nhà nước về đất đai
a. Đảm bảo sự quản lý tập trung và thống nhất của nhà nước
13
Đất đai là tài nguyên của quốc gia, là tài sản chung của toàn dân. Vì vậy,
không thể có bất kỳ một cá nhân hay một nhóm người nào chiếm đoạt tài sản chung
thành tài sản riêng của mình được [15]. Chỉ có Nhà nước, chủ thể duy nhất đại diện
hợp pháp cho toàn dân mới có toàn quyền trong việc quyết định số phận pháp lý của
đất đai, thể hiện sự tập trung quyền lực và thống nhất của Nhà nước trong quản lý nói
chung và trong lĩnh vực đất đai nói riêng, vấn đề này được quy định tại Điều 18, Hiến
pháp 1992 "Nhà nước thống nhất quản lý toàn bộ đất đai theo quy hoạch và pháp luật,
bảo đảm sử dụng đúng mục đích và có hiệu quả" và được cụ thể hơn tại Luật Đất đai
năm 2003 và năm 2013 đều khẳng định "Đất đai thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước
đại diện chủ sở hữu", "Nhà nước thực hiện quyền định đoạt đối với đất đai", "Nhà
nước thực hiện quyền điều tiết các nguồn lợi từ đất thông qua các chính sách tài chính
về đất đai".
b. Đảm bảo sự kết hợp hài hoà giữa quyền sở hữu đất đai và quyển sử dụng
đất đai giữa lợi ích của Nhà nước và lợi ích của người trực tiếp sử dụng
Từ khi Hiến pháp 1980 ra đời quyền sở hữu đất đai ở nước ta chỉ nằm trong
tay Nhà nước còn quyền sử dụng đất đai vừa có ở Nhà nước, vừa có ở trong từng
chủ sử dụng cụ thể [15]. Nhà nước không trực tiếp sử dụng đất đai mà thực hiện
quyền sử dụng đất đai thông qua việc thu thuế, thu tiền sử dụng . từ những chủ thể
trực tiếp sử dụng đất đai. Vì vậy, để sử dụng đất đai có hiệu quả Nhà nước phải giao
đất cho các chủ thể trực tiếp sử dụng và phải quy định một hành lang pháp lý cho
phù hợp để vừa đảm bảo lợi ích cho người trực tiếp sử dụng, vừa đảm bảo lợi ích
của Nhà nước, vấn đề này được thể hiện ở Điều 17, Luật Đất đai 2013 "Nhà nước
trao quyền sử dụng đất cho người sử dụng đất thông qua các hình thức: Giao đất
không thu tiền sử dụng đất, giao đất có thu tiền sử dụng đất; Cho thuê đất thu tiền
thuê đất hàng năm, cho thuê đất thu tiền thuê đất một lần cho cả thời gian thuê; Công
nhận quyền sử dụng đất."
c. Tiết kiệm và hiệu quả
Tiết kiệm và hiệu quả là nguyên tắc của quản lý kinh tế. Thực chất QLĐĐ
cũng là một dạng của quản lý kinh tế nên cũng phải tuân theo nguyên tắc này. Tiết
kiệm là cơ sở, là nguồn gốc của hiệu quả [15]. Nguyên tắc này trong QLĐĐ được
14
thể hiện bằng việc: Xây dựng các phương án quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất, có
tính khả thi cao; Quản lý và giám sát tốt việc thực hiện các phương án quy hoạch,
kế hoạch sử dụng đất. Có như vậy, QLNN về đất đai mới phục vụ tốt cho chiến lược
phát triển KTXH, đảm bảo sử dụng tiết kiệm đất đai nhất mà vẫn đạt được mục đích
đề ra.
1.2.1.4. Vai trò quản lý nhà nước về đất đai
Luật Đất đai năm 2013 quy định Nhà nước giữ quyền định đoạt cao nhất đối
với đất đai bằng việc thực hiện những quyền năng cụ thể: quyết định mục đích sử
dụng đất, quy định thời hạn sử dụng đất, giao đất, cho thuê đất, thu hồi đất, định giá
đất. Trên cơ sở đó, Luật Đất đai năm 2013 đã quy định cụ thể nhiệm vụ, quyền hạn
và trách nhiệm của từng cơ quan nhà nước và của từng cấp chính quyền trong việc
thực hiện nhiệm vụ của người đại diện. Nhà nước có quyền hưởng lợi từ đất đai
thông qua việc quy định các nghĩa vụ tài chính về đất đai đối với người sử dụng đất.
Với việc làm rõ vai trò của Nhà nước là người đại diện chủ sở hữu toàn dân về đất
đai, Luật Đất đai 2013 đã phân định rõ ranh giới giữa quyền của chủ sở hữu đất đai
với quyền của người sử dụng đất, nâng cao nhận thức của người sử dụng đất về
nghĩa vụ của họ đối với chủ sở hữu đất đai. Như vậy, QLNN về đất đai có vai trò
quan trọng, bao gồm: Bảo đảm sử dụng đất đai hợp lý, tiết kiệm và có hiệu quả;
Thông qua đánh giá, phân loại, phân hạng đất, Nhà nước nắm được tổng thể quỹ đất
và cơ cấu từng loại đất; Việc ban hành các chính sách, các quy định về sử dụng đất
đai tạo ra một hành lang pháp lý cho việc sử dụng đất đai; Phát hiện ra những mặt
tích cực để phát huy, điều chỉnh và giải quyết những sai phạm.
1.2.2. Sự cần thiết phải quản lý nhà nước về đất đai
Xuất phát từ vai trò vị trí của đất đai đối với sự sống và phát triển của xã hội
loài người nói chung, phát triển KTXH của mỗi quốc gia nói riêng, mà đất đai đòi
hỏi phải có sự quản lý của nhà nước. Đất đai là tài sản quốc gia thể hiện quyền lãnh
thổ của quốc gia đó. Vì vậy cần thiết có sự QLNN về đất đai. Ngoài các yếu tố trên
trong điều kiện hiện nay khi chuyển sang nền kinh tế thị trường, những yếu tố thị
trường, trong đó có sự hình thành và phát triển của thị trường bất động sản. Đất đai
và nhà ở là nhu cầu vật chất thiết yếu của con người, là những yếu tố quan trọng bậc
15
nhất cấu thành thị trường bất động sản. Hiện nay thị trường hàng hoá, dịch vụ phát
triển nhanh nhưng còn mang nhiều yếu tố tự phát, thiếu định hướng, thị trường bất
động sản, thị trường sức lao động chưa có thể chế rõ ràng, phát triển còn chậm
chạp, tự phát, thị trường vốn và công nghệ còn yếu kém. Do vậy việc hình thành
đồng bộ các loại thị trường nói chung và hình thành, phát triển thị trường bất động
sản nói riêng là tạo động lực phát triển cho nền kinh tế. Tăng cường năng lực và
hiệu quả quán lý Nhà nước đối với đất đai được bắt nguồn từ nhu cầu khách quan
của việc sử dụng có hiệu quả tài nguyên đất đáp ứng nhu cầu đời sống của xã hội,
do tính định hướng xã hội chủ nghĩa ở nước ta qui định.
Khi tham gia vào nền kinh tế thị trường, đất đai có sự thay đổi căn bản về bản
chất KTXH: Từ chỗ là tư liệu sản xuất, là điều kiện sống chuyển sang là tư liệu sản
xuất chứa đựng yếu tố sản xuất hàng hoá, phương diện kinh tế của đất trở thành yếu
tố chủ đạo quy định sự vận động của đất đai theo hướng ngày càng nâng cao hiệu
quả. Chính vì vậy việc QLNN về đất đai là hết sức cần thiết nhằm phát huy những ưu
thế của cơ chế thị trường và hạn chế những khuyết tật của thị trường khi sử dụng đất
đai, ngoài ra cũng làm tăng tính pháp lý của đất đai [9]. QLNN về đất đai là nhằm:
- Đảm bảo sử dụng đất có hiệu quả và công bằng: Đất đai cần được sử dụng
một cách khoa học, tiết kiệm nhằm mang lại nguồn lợi cao nhất;
- Đảm bảo nguồn thu cho ngân sách nhà nước: Nhà nước có chính sách phát
huy sáng tạo nguồn vốn từ đất đai thông qua việc thu tiền sử dụng đất, tiền thuê đất
và các loại thuế thu từ đất, từ đó điều tiết hợp lý các khoản thu - chi ngân sách.
1.2.3. Nội dung quản lý nhà nước về đất đai
1.2.3.1. Quản lý quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất
Quy hoạch sử dụng đất là việc phân bổ và khoanh vùng đất đai theo không
gian sử dụng cho các mục tiêu phát triển KTXH, quốc phòng, an ninh, bảo vệ môi
trường và thích ứng biến đổi khí hậu trên cơ sở tiềm năng đất đai và nhu cầu sử
dụng đất của các ngành, lĩnh vực đối với từng vùng KTXH và đơn vị hành chính
trong một khoảng thời gian xác định.
1.2.3.2. Quản lý việc giao đất, cho thuê đất, thu hồi đất, chuyển mục đích sử dụng đất
16
Nhà nước giao quyền sử dụng đất (gọi tắt là Nhà nước giao đất) là việc Nhà
nước ban hành quyết định giao đất để trao quyền sử dụng đất cho đối tượng có nhu
cầu sử dụng đất. Nhà nước cho thuê quyền sử dụng đất (gọi tắt là Nhà nước cho
thuê đất) là việc Nhà nước quyết định trao quyền sử dụng đất cho đối tượng có nhu
cầu sử dụng đất thông qua hợp đồng cho thuê quyền sử dụng đất.
Luật Đất đai năm 2013 quy định các trường hợp Nhà nước giao đất không
thu tiền sử dụng đất (Điều 54), Nhà nước giao đất có thu tiền sử dụng đất (Điều 55),
Nhà nước cho thuê đất thu tiền thuê đất hàng năm hoặc thu tiền thuê đất một lần cho
cả thời gian thuê (Điều 56), các trường hợp chuyển mục đích sử dụng đất phải được
phép của cơ quan nhà nước có thẩm quyền (Điều 57).
Nhà nước thu hồi đất là việc Nhà nước quyết định thu lại quyền sử dụng đất
của người được Nhà nước trao quyền sử dụng đất hoặc thu lại đất của người sử
dụng đất vi phạm pháp luật về đất đai.
1.2.3.3. Đăng ký đất đai, lập và quản lý hồ sơ địa chính, cấp Giấy chứng nhận quyền
sử dụng đất, quyền sở hữu nhà ở và tài sản khác gắn liền với đất
a. Đăng ký đất đai, lập và quản lý hồ sơ địa chính: Đăng ký đất đai, nhà ở,
tài sản khác gắn liền với đất là việc kê khai và ghi nhận tình trạng pháp lý về quyền
sử dụng đất, quyền sở hữu nhà ở, tài sản khác gắn liền với đất và quyền quản lý đất
đối với một thửa đất vào hồ sơ địa chính.
b. Cấp Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà ở và tài sản
khác gắn liền với đất
Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà ở và tài sản khác gắn
liền với đất là chứng thư pháp lý để Nhà nước xác nhận quyền sử dụng đất, quyền
sở hữu nhà ở, tài sản khác gắn liền với đất hợp pháp của người có quyền sử dụng
đất, quyền sở hữu nhà ở và quyền sở hữu tài sản khác gắn liền với đất. Có thể nói,
việc cấp giấy chứng nhận có hai mục đích. Thứ nhất, thông qua việc cấp giấy chứng
nhận, Nhà nước xác lập đầy đủ các căn cứ pháp lý để thực hiện QLNN về đất đai.
Thứ hai, tạo cơ sở pháp lý để bảo hộ quyền, lợi ích hợp pháp của người sử dụng đất.
1.2.3.4. Quản lý tài chính về đất đai và giá đất
17
Tài chính về đất đai và giá đất được quy định tại chương VIII của Luật Đất
đai năm 2013. Theo quy định, các khoản thu tài chính từ đất đai bao gồm tiền sử
dụng đất khi được Nhà nước giao đất có thu tiền sử dụng đất, cho phép chuyển mục
đích sử dụng đất, công nhận quyền sử dụng đất mà phải nộp tiền sử dụng đất; tiền
thuê đất khi được Nhà nước cho thuê; thuế sử dụng đất; thuế thu nhập từ chuyển
quyền sử dụng đất; tiền thu từ việc xử phạt vi phạm pháp luật về đất đai; tiền bồi
thường cho Nhà nước khi gây thiệt hại trong quản lý và sử dụng đất đai; phí và lệ
phí trong quản lý, sử dụng đất đai.
1.2.3.5. Thanh tra, kiểm tra, giám sát, theo dõi, đánh giá việc chấp hành quy định của
pháp luật về đất đai và xử lý vi phạm pháp luật về đất đai
Thanh tra, kiểm tra là một chức năng quản lý chủ yếu và là khâu làm hoàn
chỉnh quá trình QLNN nói chung. Thông qua các hoạt động thanh tra, kiểm tra mà
phát hiện ra những vi phạm các chế độ quản lý hoặc phát hiện sự bất hợp lý của bản
thân các chế độ, để từ đó rút ra những giải pháp phù hợp.
Thanh tra chuyên ngành đất đai là hoạt động thanh tra của cơ quan nhà nước
có thẩm quyền đối với cơ quan, tổ chức, cá nhân trong việc chấp hành pháp luật về
đất đai, quy định về chuyên môn, kỹ thuật, quản lý thuộc lĩnh vực đất đai. Bộ
TN&MT chịu trách nhiệm chỉ đạo, tổ chức thực hiện thanh tra chuyên ngành đất đai
trong cả nước. Cơ quan QLĐĐ ở địa phương chịu trách nhiệm tổ chức thực hiện
thanh tra chuyên ngành đất đai tại địa phương (Điều 201 của Luật Đất đai năm
2013).
1.2.3.6. Giải quyết tranh chấp về đất đai; giải quyết khiếu nại, tố cáo trong quản lý
và sử dụng đất đai
Giải quyết tranh chấp về đất đai: Theo quy định của Luật Đất đai năm 2013
thì tranh chấp đất đai mà các bên tranh chấp không hòa giải được thì gửi đơn đến
UBND cấp xã nơi có đất tranh chấp để hòa giải. Giải quyết khiếu nại về đất đai:
Người sử dụng đất, người có quyền lợi và nghĩa vụ liên quan đến sử dụng đất có
quyền khiếu nại, khởi kiện quyết định hành chính hoặc hành vi hành chính về
QLĐĐ theo quy định tại Điều 204 của Luật Đất đai. Giải quyết tố cáo về đất đai:
Điều 205 của Luật Đất đai năm 2013 quy định cá nhân có quyền tố cáo vi phạm
18
pháp luật về quản lý và sử dụng đất đai. Việc giải quyết tố cáo vi phạm pháp luật về
quản lý và sử dụng đất đai thực hiện theo quy định của pháp luật về tố cáo.
1.2.4. Các nhân tố ảnh hưởng đến quản lý nhà nước về đất đai
1.2.4.1. Nhân tố pháp luật
Pháp luật có ý nghĩa quan trọng đối với mọi lĩnh vực của đời sống xã hội. Cơ
cấu kinh tế hàng hoá nhiều thành phần với các hình thức tổ chức sản xuất kinh
doanh đa dạng cùng với các mối quan hệ sử dụng đất đai phức tạp đòi hỏi pháp luật
nói chung và Luật Đất đai nói riêng phải tạo nên một môi trường pháp lý thuận lợi
cho hoạt động tự do kinh doanh phát triển, tạo cơ hội cho mọi người làm ăn sinh
sống theo pháp luật. Bên cạnh đó, pháp luật còn tạo điều kiện để nhà nước thực hiện
được vai trò người điều hành nền kinh tế thị trường, pháp luật còn là công cụ để nhà
nước kiểm tra các hoạt động kinh doanh, trừng trị các hành vi vi phạm pháp luật.
Ngoài ra, pháp luật còn xác lập, củng cố và hoàn thiện những cơ sở pháp lý của nhà
nước, đặc biệt là trong lĩnh vực QLNN về đất đai nhằm phát huy cao nhất hiệu lực
của cơ quan quản lý. Để đạt được điều đó, pháp luật phải xác định rõ các nguyên tắc
tổ chức và hoạt động cũng như thẩm quyền của cơ quan Nhà nước.
Pháp luật của nhà nước ta hiện nay phải là cơ sở để hoàn thiện bộ máy nhà
nước phù hợp với cơ chế mới mà trước hết phải cải cách một bước nền hành chính
quốc gia. Luật Đất đai cũ được xây dựng trong điều kiện kinh tế đang từng bước
hoàn thiện, chưa lường trước được sự chuyển biến tình hình vì vậy luật còn quy
định chung chung, mặt khác việc hướng dẫn thực hiện luật còn chậm, thiếu đồng bộ
và cụ thể làm cho các cấp lúng túng trong việc thi hành bởi vậy hiệu quả QLNN về
đất đai vẫn còn thấp. Từ đó ta có thể thấy nhân tố pháp luật có tác động mạnh đến
công tác QLĐĐ. Nó có thể làm nâng cao hiệu quả hoặc làm giảm hiệu lực quản lý
nhà nước nên Luật Đất đai năm 2013 đã ra đời và tương lai sẽ xây dựng Bộ Luật
Đất đai.
1.2.4.2. Nhân tố xã hội
Một chính sách QLĐĐ đúng đắn phải đề cập đến các yếu tố xã hội, từ đó nó
không những làm ổn định xã hội mà còn tăng cường vai trò quản lý của nhà nước và
cơ quan quản lý. Các yếu tố xã hội như việc làm, xoá đói giảm nghèo, chăm sóc bảo
19
vệ sức khoẻ cho nhân dân, ưu đãi người có công với cách mạng, văn hoá, y tế, dân
tộc cũng ảnh hưởng đến công tác quản lý nói chung và QLĐĐ nói riêng. Giải
quyết được việc làm sẽ góp phần đảm bảo trật tự an ninh trong xã hội, giảm bớt các
tệ nạn xã hội do thiếu việc làm gây ra, điều đó sẽ thể hiện rõ bản chất của một chế
độ do con người, vì con người và tạo mọi điều kiện để con người tự do sáng tạo
nuôi sống mình, đóng góp cho sự tiến bộ của xã hội. Các tệ nạn xã hội được kiềm
chế, công bằng xã hội được thiết lập là điều kiện thuận lợi đảm bảo cho cơ quan
quản lý thực hiện trách nhiệm quản lý dễ dàng hơn. Việc thực hiện chính sách
người có công như tặng nhà tình nghĩa, không phải nộp tiền thuế đất là công việc
quản lý thể hiện truyền thống uống nước nhớ nguồn của dân tộc Việt Nam. Tập
trung đầu tư cho giáo dục, văn hoá để nâng cao nhận thức về pháp luật cho mọi
người là việc làm quan trọng, để cho mọi người thấy rõ được chủ trương, đường lối
chính sách của Đảng trong công tác QLNN. Sự ổn định về mặt xã hội là yếu tố để
nâng cao hiệu quả QLĐĐ. Một yếu tố quan trọng khác cũng có ảnh hưởng đến
QLĐĐ đó là phong tục tập quán của người dân cũng như tâm lý của họ trong đời
sống xã hội [15]. Tập quán sinh sống làng xã, cộng đồng, nhiều thế hệ cùng chung
sống trong một gia đình, đất đai do ông bà tổ tiên để lại không có giấy tờ hợp pháp
cũng chẳng làm cho họ bận tâm vì họ nghĩ chẳng ai có thể đuổi họ đi chỉ vì không
có GCNQSDĐ hay sở hữu nhà ở. Mặt khác đất sử dụng lại không có chủ cụ thể do
chuyển đổi từ nhiều đời không có giấy tờ chứng minh vì vậy gây khó khăn cho công
tác QLNN về đất đai nhất là ở khu vực nông thôn hiện nay.
1.2.4.3. Nhân tố kinh tế
Công tác quản lý nói chung và QLĐĐ nói riêng phải có cơ sở vật chất kỹ
thuật, máy móc hiện đại để đáp ứng cho yêu cầu quản lý hiện nay. Đào tạo nhân lực
là cốt lõi để thực hiện quản lý. Thực hiện những nội dung trên phải có một nguồn
kinh phí lớn. Sự phát triển của nền kinh tế với nhịp độ cao và ổn định tạo ra được giá
trị sản phẩm to lớn từ đó có thể tập trung nguồn lực để đầu tư cho việc đào tạo nhân
lực. Mặt khác một nền kinh tế phát triển sẽ kích thích sự phát triển của khoa học công
nghệ, kích thích sự phát triển sản xuất, tăng năng suất lao động, thúc đẩy chuyên môn
hoá sản xuất và phân công lao động xã hội, giúp cho công tác quản lý được thuận
lợi hơn, giảm bớt được những khó khăn phức tạp trong quản lý.
20
Việc chuyển đổi từ nền kinh tế bao cấp sang nền kinh tế thị trường định hướng
xã hội chủ nghĩa có sự quản lý của nhà nước tác động rất lớn đến quản lý và sử dụng
đất. Kết quả của sự chuyển dịch cơ cấu kinh tế khi đô thị hóa đã đóng góp không nhỏ
trong quá trình phát triển kinh tế đất nước. Vấn đề đặt ra là sự chuyển dịch cơ cấu
như vậy đã tác động trực tiếp tới đất đai. Một phần diện tích đất nông nghiệp đã được
chuyển mục đích sử dụng thành đất phát triển công nghiệp, dịch vụ, giao thông, xây
dựng các trụ sở, khu dân cư, làm cho diện tích đất nông nghiệp giảm đi, tác động
tới nguồn cung cấp lương thực cho người dân.
Để phục vụ cho phát triển kinh tế, nhu cầu sử dụng đất cho tất cả các ngành
kinh tế là rất lớn và có thể thấy rõ sự bù trừ lẫn nhau giữa các loại đất [9]. Khi loại đất
này tăng lên thì loại đất kia giảm đi đồng thời sẽ có một loại đất khác được khai thác
để bù vào sự giảm đi của loại đất đó. Mọi loại đất được khai thác tiềm năng mạnh mẽ
để phục vụ cho nhu cầu sử dụng đất mở rộng sản xuất, làm văn phòng, nhà xưởng,
cửa hàng dịch vụ. Sự luân chuyển đất thuận lợi sẽ là xúc tác tích cực cho các hoạt
động kinh tế, là cơ sở để tạo ra các sản phẩm xã hội. Việc đầu tư cơ sở hạ tầng mở
mang đô thị đã làm cho giá đất tăng lên một cách đáng kể. Một con đường mới mở do
nhà nước đầu tư sẽ mang lại sự gia tăng giá trị cho các lô đất hai bên đường. Đất
nông nghiệp trước khi chưa được lấy để phục vụ cho phát triển đô thị thì giá đất đó
chỉ tính theo giá đất nông nghiệp trong khung giá do nhà nước ban hành, nhưng khi
đã chuyển sang để phục vụ cho phát triển đô thị thì giá đất đã tăng gấp nhiều lần so
với trước. Từ sự phân tích trên có thể thấy yếu tố kinh tế có tác động mạnh đến quản
lý sử dụng đất, đến giá trị của đất nhất là trong sự phát triển kinh tế với tốc độ cao
như những năm gần đây.
1.3. Cơ sở thực tiễn về quản lý nhà nước về đất đai
1.3.1. Kinh nghiệm quản lý nhà nước về đất đai của một số nước
1.3.1.1. Kinh nghiệm quản lý đất đai tại Thuỵ Điển
Tại Thụy Điển, quy hoạch sử dụng đất tổng thể, quy hoạch phát triển nhà ở
đều phải đảm bảo lợi ích chung của quốc gia. Chính sách thị trường đất đai phải đảm
bảo khả năng tiếp cận đất đai đúng lúc, đúng chỗ, chống thu lời bất chính từ đất,
chống đầu cơ bất động sản. Đặc biệt, Thụy Điển luôn nhấn mạnh tầm quan trọng của
21
hệ thống QLĐĐ điện tử để đảm bảo thông tin minh bạch hơn, công cụ lập chính sách
tốt hơn. Tuy vậy, công tác QLĐĐ ở Thuỵ Điển cũng đang phải đối mặt với nhiều
thách thức như biến đổi khí hậu, tình trạng thiếu lương thực, khan hiếm năng lượng,
tăng trưởng đô thị, thảm hoạ thiên tai, khủng hoảng tài chính toàn cầu, . do vậy,
Thụy Điển đã gọi việc quy hoạch phát triển, đền bù, sử dụng đất là một mối liên hệ
tam giác khăng khít. Nhà nước thu hồi đất của chủ sở hữu với mức đền bù hợp lý
theo Luật Thu hồi đất cho các dự án công và đền bù (năm 2000) nhằm phát huy phúc
lợi công và đảm bảo giá trị tài sản, quyền lợi của người sử dụng đất ban đầu.
Với tư cách là chủ sở hữu đất đai, Nhà nước Thụy Điển có chủ trương bán
quyền sở hữu hoặc cho người dân thuê quyền sử dụng đất để sử dụng vào sản xuất
kinh doanh. Ở Thụy Điển, thời gian thuê đất là từ 5 đến 25 năm. Nhà nước chỉ trực
tiếp sử dụng đất chủ yếu vào việc xây dựng các công trình công cộng và bảo tồn
thiên nhiên, cải thiện cảnh quan môi trường. Tiền thu từ đất được đầu tư trở lại cho
mục tiêu phát triển đất đai, xây dựng cơ sở hạ tầng xã hội.
1.3.1.2. Kinh nghiệm quản lý đất đai tại Pháp
Pháp là quốc gia phát triển, tuy thể chế chính trị khác nhau, nhưng ảnh
hưởng của phương pháp tổ chức quản lý trong lĩnh vực đất đai của Pháp còn khá rõ
đối với Việt Nam. Vấn đế này có thể lý giải vì Nhà nước Việt Nam hiện đang khai
thác khá hiệu quả những tài liệu QLĐĐ do chế độ thực dân để lại, đồng thời ảnh
hưởng của hệ thống QLĐĐ thực dân còn khá rõ nét trong ý thức của một bộ phận
công dân Việt Nam hiện nay. QLĐĐ của Pháp có một số đặc trưng là:
Về chế độ sở hữu trong quan hệ đất đai, Luật pháp quy định quyền sở hữu tài
sản là bất khả xâm phạm và thiêng liêng, không ai có quyền buộc người khác phải
nhường quyền sở hữu của mình, ở Pháp hiện còn tồn tại song hành hai hình thức sở
hữu cơ bản: sở hữu tư nhân về đất đai và sở hữu nhà nước đối với đất đai và công
trình xây dựng công cộng. Tài sản công cộng bao gồm cả đất đai công cộng có đặc
điểm là không được mua và bán. Trong trường hợp cần sử dụng đất cho các mục
đích công cộng, Nhà nước có quyền yêu cầu chủ sở hữu đất đai tư nhân nhượng
quyền sở hữu thông qua chính sách bồi thường thiệt hại một cách công bằng.
Về công tác quy hoạch đô thị, do đa số đất đai thuộc sở hữu tư nhân,