Tài liệu Chính phủ trong cơ chế quyền lực nhà nước Việt Nam - Quá trình xây dựng, phát triển và những vấn đề

1. Quá trình xây dựng và hoàn thiện Chính phủ qua các hiến pháp
1.1. Chính phủ theo Hiến pháp năm 1946
Theo quy định tại Điều 43 Hiến pháp năm 1946, Chính phủ là cơ quan hành chính cao nhất của toàn quốc. Cơ cấu của Chính phủ gồm có Chủ tịch nước, Phó chủ tịch nước và Nội các. Nội các có thủ tướng, các bộ trưởng, thứ trưởng. Có thể có Phó Thủ tướng. Chủ tịch nước do Nghị viện nhân dân bầu chọn trong Nghị viện với 2/3 tổng số nghị viên tán thành (nếu bỏ phiếu lần đầu mà không đủ số phiếu thì lần thứ hai sẽ theo đa số tương đối) với thời hạn 5 năm. Phó chủ tịch nước được chọn trong Nghị viện nhân dân và bầu theo lệ thường (quá nửa tổng số nghị viên tán thành). Nhiệm kì của phó chủ tịch nước theo nhiệm kì của Nghị viện (tức 3 năm). Thủ tướng do Chủ tịch nước chọn trong Nghị viện và đưa ra Nghị viện biểu quyết (phê chuẩn). Tiếp đến, thủ tướng chọn các bộ trưởng trong Nghị viện và đưa ra Nghị viện biểu quyết toàn thể danh sách. Thứ trưởng có thể chọn ngoài Nghị viện và do thủ tướng đề cử ra Hội đồng Chính phủ duyệt y. Danh sách Chính phủ lập theo các quy định trên từ 3/11/1946 đến đầu năm 1955 gồm: Hồ Chí Minh, Chủ tịch nước kiêm Thủ tướng, Phạm Văn Đồng, Phó Thủ tướng (từ 25/7/1949), các bộ trưởng, quyền bộ trưởng (trường hợp thay đổi hoặc khuyết) đứng đầu 12 bộ.





Tổ chức và hoạt động của Chính phủ có những nét đặc thù so với các Chính phủ sau này, thể hiện ở chỗ, Chính phủ mặc dù được Nghị viện lập ra nhưng không phải là cơ quan chấp hành của Nghị viện mà trong cơ cấu của nó còn gồm cả Chủ tịch nước. Chủ tịch nước do Nghị viện bầu, là người thay mặt cho nước về đối nội và đối ngoại. Chủ tịch nước có quyền hạn rất lớn như: Giữ quyền tổng chỉ huy quân đội toàn quốc, chỉ định hoặc cách chức các tướng soái quân đội, kí sắc lệnh bổ nhiệm thủ tướng và các chức danh cao cấp khác trong các cơ quan Chính phủ, chủ toạ Hội đồng Chính phủ, ban bố các đạo luật đã được Nghị viện thông qua, có quyền đặc xá, tuyên chiến hay đình chiến khi Nghị viện không họp. Trong khi đó, Chủ tịch nước không phải chịu một trách nhiệm nào, trừ tội phản quốc. Hơn thế nữa, Chủ tịch nước còn có quyền yêu cầu Nghị viện thảo luận lại các đạo luật. Khi thảo luận lại nếu vẫn được Nghị viện ưng chuẩn thì mới bắt buộc Chủ tịch nước phải ban bố. Chính phủ có quyền trình dự án luật (trước Quốc hội), sắc luật (trước Ban thường trực) và trực tiếp ban hành sắc lệnh (gần như luật) theo Điều 53 của Hiến pháp. Nội các là một cơ cấu trong Chính phủ gồm thủ tướng, các bộ trưởng, thứ trưởng và có thể có phó thủ tướng. Chỉ có Nội các chịu trách nhiệm







trước Nghị viện. Nói tóm lại, Chính phủ lúc bấy giờ hoạt động như một cơ quan hành pháp cao nhất. Có nghĩa là, trong cơ chế nhà nước lúc bấy giờ, Chính phủ có vị trí khá độc lập với những quyền hạn lớn trong việc điều hành đất nước mà không bị lệ thuộc quá nhiều vào Nghị viện. Bên cạnh đó Chính phủ cũng phải chịu sự giám sát của Nghị viện - theo nguyên tắc tập quyền là một trong những nguyên tắc cơ bản của tổ chức bộ máy nhà nước xã hội chủ nghĩa.
Phương thức làm việc của Chính phủ thời kì này như đã nêu trên, chức trách của Chính phủ, Chủ tịch nước và các bộ trưởng đã được xác định khá rõ. Hình thức làm việc tập thể đã được quy định song không nhiều như sau này mà chủ yếu thông qua hoạt động của Chủ tịch nước và của từng bộ trưởng. Đó cũng là đặc trưng của hoạt động của Chính phủ mang dáng dấp chế độ tổng thống.
Hiến pháp cũng xác lập khá rõ ràng cơ chế trách nhiệm của Chính phủ trước Nghị viện nhân dân: Chủ tịch nước không chịu trách nhiệm nào trừ tội phản quốc. Mỗi khi truy tố Chủ tịch, phó chủ tịch hay một nhân viên Nội các về tội phản quốc, Nghị viện sẽ lập toà án đặc biệt để xét xử (Điều 50, 51); bộ trưởng nào không được Nghị viện tín nhiệm thì phải từ chức, Thủ tướng phải chịu trách nhiệm về con đường chính trị của Nội các, Nội các mất tín nhiệm phải từ chức (Điều 54).
Như vậy, tại Hiến pháp năm 1946, mô hình tổ chức và phương thức hoạt động của Chính phủ được xây dựng theo cơ chế tân dân chủ, chưa phải là mô hình xã hội chủ nghĩa thuần tuý kiểu xô viết, còn áp dụng một số yếu tố phân quyền phù hợp với điều kiện của chế độ dân chủ nhân dân (tức dân chủ rộng rãi, đa dạng



các lợi ích, các nhóm xã hội). Tuy nhiên, những nguyên tắc cơ bản của mô hình tổ chức nhà nước công nông như Chính phủ được lập ra trên cơ sở Quốc hội và chịu sự giám sát, chịu trách nhiệm trước Quốc hội vẫn được bảo đảm.
1.2. Chính phủ theo Hiến pháp năm 1959
Thời kì này, ở miền Bắc đã chuyển sang chế độ xã hội chủ nghĩa. Chính phủ được xây dựng lại theo những nguyên tắc chung trong bộ máy nhà nước kiểu xã hội chủ nghĩa mà đặc trưng là đã vận dụng mạnh mẽ nguyên tắc tập quyền xã hội chủ nghĩa.
Hội đồng Chính phủ trong Hiến pháp năm 1959 là cơ quan chấp hành của cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất và là cơ quan hành chính nhà nước cao nhất của nước Việt Nam dân chủ cộng hoà. Hội đồng Chính phủ gồm có: Thủ tướng, các phó thủ tướng, các bộ trưởng, các chủ nhiệm Uỷ ban Nhà nước, tổng giám đốc Ngân hàng nhà nước. Thủ tướng Chính phủ do Quốc hội cử theo đề nghị của Chủ tịch nước; phó Thủ tướng và các thành viên khác của Hội đồng Chính phủ do Quốc hội cử theo đề nghị của Thủ tướng Chính phủ. Trong thời gian Quốc hội không họp, Uỷ ban thường vụ Quốc hội quyết định việc bổ nhiệm hoặc bãi miễn phó Thủ tướng và các thành viên khác của Hội đồng Chính phủ. Chủ tịch nước căn cứ vào quyết định của Quốc hội hoặc của Uỷ ban thường vụ Quốc hội bổ nhiệm, bãi miễn Thủ tướng, phó Thủ tướng và các thành viên khác của Hội đồng Chính phủ. Ở đây, Chủ tịch nước không trong thành phần của Hội đồng Chính phủ nữa. Tuy nhiên, Chủ tịch nước vẫn tham gia lãnh đạo Chính phủ thông qua chế định bổ nhiệm Thủ tướng, phó Thủ tướng và các thành viên khác của Chính phủ; khi xét thấy



cần thiết có thể tham dự và chủ toạ các phiên họp của Hội đồng Chính phủ.
Cơ cấu tổ chức của Hội đồng Chính phủ có
các bộ và cơ quan ngang bộ (với số lượng khá đông - thời kì đầu những năm 1960 là 24) do Hội đồng Chính phủ trình Quốc hội phê chuẩn; giữa hai kì họp Quốc hội thì trình Uỷ ban thường vụ Quốc hội phê chuẩn. Tuỳ sự cần thiết Hội đồng Chính phủ đặt những cơ quan trực thuộc Hội đồng Chính phủ là các tổng cục, uỷ ban do Hội đồng Chính phủ trình Uỷ ban thường vụ Quốc hội phê chuẩn.
Phương thức làm việc của Hội đồng Chính phủ lúc này về cơ bản gần giống như mọi chính phủ của nhà nước xã hội chủ nghĩa đương thời khác là nặng về làm việc tập thể. Hình thức làm việc tập thể của Hội đồng Chính phủ là các hội nghị. Có hai hình thức hội nghị: Hội nghị toàn thể và hội nghị thường vụ. Hội nghị toàn thể gồm toàn thể các thành viên của Hội đồng Chính phủ. Hội nghị thường vụ của Hội đồng Chính phủ gồm thủ tướng, các phó thủ tướng và bộ trưởng Phủ thủ tướng.
Thủ tướng Chính phủ lãnh đạo công tác của Hội đồng Chính phủ và thay mặt Hội đồng Chính phủ chỉ đạo công tác của các bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan trực thuộc Hội đồng Chính phủ và Uỷ ban hành chính các cấp. Thủ tướng Chính phủ chủ toạ Hội đồng Chính phủ và lãnh đạo công tác của Hội đồng Chính phủ. Các phó thủ tướng giúp thủ tướng, có thể được uỷ nhiệm thay thủ tướng khi thủ tướng vắng mặt. Bộ trưởng, thủ trưởng cơ quan ngang bộ, thủ trưởng cơ quan trực thuộc Hội đồng Chính phủ lãnh đạo toàn bộ công tác thuộc phạm vi trách nhiệm của mình dưới sự lãnh đạo thống nhất của Hội đồng Chính phủ và chịu trách nhiệm



trước Hội đồng Chính phủ.
Hội đồng Chính phủ chịu trách nhiệm và báo cáo công tác trước Quốc hội và trong thời gian Quốc hội không họp thì chịu trách nhiệm và báo cáo công tác trước Uỷ ban thường vụ Quốc hội. Thủ tướng Chính phủ và mỗi thành viên của Hội đồng Chính phủ chịu trách nhiệm chung trước Quốc hội về toàn bộ công tác của Chính phủ đồng thời chịu trách nhiệm riêng trước Quốc hội về phần công tác của mình. Bộ trưởng, thủ trưởng cơ quan ngang bộ, thủ trưởng cơ quan trực thuộc Hội đồng Chính phủ còn chịu trách nhiệm trước Hội đồng Chính phủ.
Có thể thấy, so với Chính phủ tại Hiến pháp năm 1946, mô hình tổ chức và phương thức hoạt động của Chính phủ thời kì này đã chuyển sang mô hình xã hội chủ nghĩa, ở đó đề cao tính chấp hành, tính chịu trách nhiêm trước Quốc hội và hình thức làm việc và chịu trách nhiệm tập thể. Tuy nhiên, trong cơ chế quyền lực nhà nước này vẫn chưa hoàn toàn là cơ chế quyền lực nhà nước kiểu xã hội chủ nghĩa thuần tuý nên việc tổ chức cơ quan chấp hành-hành chính cao nhất cũng chưa hoàn toàn lệ thuộc vào Quốc hội như: Mặc dù đã coi Hội đồng Chính phủ là cơ quan chấp hành của cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất song vẫn là cơ quan hành chính nhà nước cao nhất của nước Việt Nam dân chủ cộng hoà, tức là còn độc lập tương đối trong lĩnh vực hành chính nhà nước. Ngày nay, đứng trên quan điểm đổi mới chúng ta có thể đánh giá cao cách tổ chức này (và cả cách tổ chức bộ máy nhà nước trong Hiến pháp trước đó - Hiến pháp năm 1946) vì nó thể hiện được sự phân công rành mạch, rõ ràng, song trên quan điểm lịch sử thì đó là những “tụt hậu”



thích hợp cho cơ chế nhà nước chưa hoàn toàn là xã hội chủ nghĩa.
1.3. Chính phủ theo Hiến pháp năm 1980
Đến Hiến pháp năm 1980, bộ máy nhà nước ta đã được thiết kế theo đúng mô hình bộ máy nhà nước kiểu xã hội chủ nghĩa thịnh hành lúc bấy giờ ở các nước xã hội chủ nghĩa (Liên xô, các nước Đông Âu, Trung Quốc). Nguyên tắc tập quyền xã hội chủ nghĩa đã được vận dụng một cách triệt để. Đến đây “chế độ dân uỷ” nước ta đã theo đúng mô hình chế độ xô viết.
Hội đồng Chính phủ được đổi thành Hội đồng bộ trưởng do Quốc hội thành lập bằng cách bầu ra tất cả từ chủ tịch đến các thành viên, chịu trách nhiệm trước Quốc hội. Đến đây, Hội đồng bộ trưởng - cơ quan trước đây vốn có nhiều độc lập đã lệ thuộc hoàn toàn vào cơ quan quyền lực (về mặt lí thuyết).
Về tính chất, Hội đồng bộ trưởng được xác định là Chính phủ nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam, là cơ quan chấp hành và hành chính nhà nước cao nhất của cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất (Điều 104). Quy định này phản ánh đầy đủ tư tưởng về thống nhất quyền lực: Quốc hội - cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất, thống nhất các quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp và giám sát - phải thực sự trở thành tập thể hành động. Các cơ quan nhà nước khác do Quốc hội lập ra là để phân công, phân nhiệm thực hiện chức năng, nhiệm vụ của Quốc hội. Hội đồng bộ trưởng được tổ chức theo tinh thần đó là cơ quan chấp hành - hành chính nhà nước cao nhất của Quốc hội. Chức năng nhiệm vụ của nó là thực hiện những hoạt động chấp hành - hành chính được Quốc hội giao.



Hội đồng bộ trưởng gồm có chủ tịch Hội đồng nộ trưởng, các phó chủ tịch Hội đồng bộ trưởng, các bộ trưởng và chủ nhiệm Uỷ ban Nhà nước. Chủ tịch, các phó chủ tịch và các thành viên khác của Hội đồng bộ trưởng đều do Quốc hội bầu và bãi miễn. Trong thời gian Quốc hội không họp, Hội đồng nhà nước cử và bãi miễn các phó chủ tịch Hội đồng bộ trưởng, các bộ trưởng, chủ nhiệm Uỷ ban Nhà nước.