Tài liệu Chế độ công vụ và quản lý cán bộ, công chức

CHẾ ĐỘ CÔNG VỤ VÀ QUẢN LÝ CÁN BỘ, CÔNG CHỨC


(Tài liệu bồi dưỡng thi nâng ngạch chuyên viên chính khối Đảng, đoàn thể năm 2012)


CÁN BỘ, CÔNG CHỨC
VÀ NHỮNG VẤN ĐỀ CƠ BẢN CỦA CHẾ ĐỘ CÔNG VỤ


I. CÁN BỘ, CÔNG CHỨC VÀ QUÁ TRÌNH HÌNH THÀNH CÁC
KHÁI NIỆM CÁN BỘ, CÔNG CHỨC VÀ VIÊN CHỨC


1. Quá trình hình thành


Cán bộ, công chức, viên chức là những thuật ngữ cơ bản của chế độ công
vụ, công chức, thường xuyên xuất hiện trong mọi lĩnh vực của đời sống xã hội.
Trong khoa học hành chính, theo các cách tiếp cận khác nhau, người ta đã đưa ra
các cách giải thích khác nhau về các thuật ngữ cán bộ, công chức và viên
chức. Thuật ngữ cán bộ được sử dụng khá lâu tại các nước xã hội chủ nghĩa
và bao hàm trong phạm vi rộng những người làm việc thuộc khu vực nhà nước
và tổ chức chính trị và các tổ chức chính trị - xã hội. Tuy nhiên, để xác định cụ
thể những tiêu chí nào là cán bộ thì từ trước đến nay chưa có văn bản nào quy
định chính thức.


Thuật ngữ công chức, viên chức thường được hiểu một cách khái quát
là những người được Nhà nước tuyển dụng, nhận một công vụ hoặc một nhiệm
vụ nhất định, do Nhà nước trả lương và có nghĩa vụ, bổn phận phục vụ nhân
dân, phục vụ Nhà nước theo các quy định của pháp luật.


Tuy nhiên, phạm vi xác định công chức hoặc viên chức lại là khác nhau
đối với mỗi quốc gia khác nhau phụ thuộc vào thể chế chính trị, cách thức tổ
chức bộ máy nhà nước, và của lịch sử, văn hoá dân tộc mỗi quốc gia. Ví dụ có
những quốc gia coi công chức là những người làm việc trong bộ máy nhà nước
(bao gồm cả các cơ quan quản lý nhà nước, đơn vị sự nghiệp hay các lực lượng
vũ trang, công an). Trong khi đó có những nước lại chỉ giới hạn những người
làm việc trong các cơ quan quản lý nhà nước hay hẹp hơn nữa là trong các cơ
quan quản lý hành chính nhà nước.


Việc xác định ai là công chức ở các quốc gia trên thế giới thường do các
yếu tố sau quyết định:


- Hệ thống thể chế chính trị;


- Tổ chức bộ máy nhà nước;


- Sự phát triển kinh tế - xã hội;


- Tính truyền thống và các yếu tố văn hoá, lịch sử.


Tuy nhiên, ở nhiều quốc gia, đặc điểm chung của công chức ở các quốc
gia thường là:
- Là công dân của nước đó;


- Được tuyển dụng qua thi tuyển hoặc xét tuyển;


- Được bổ nhiệm vào một ngạch, một chức danh hoặc gắn với một vị trí
việc làm;


- Được hưởng lương từ ngân sách nhà nước.


Ở Việt Nam, trải qua một thời gian dài cho đến trước khi Luật Cán bộ,
công chức được ban hành năm 2008, trong nhận thức cũng như trong các hoạt
động quản lý, chúng ta chưa xác định được rõ ràng cán bộ; công chức; viên
chức. Trong hệ thống pháp luật của nước ta, kể từ Hiến pháp 1992 (đã sửa đổi,
bổ sung) cho đến các luật khác (ví dụ như Luật Tổ chức Chính phủ; Luật Tổ
chức Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân; Luật Bình đẳng giới; Luật Giáo
dục; .) đều có những điều, khoản sử dụng các thuật ngữ cán bộ, công chức,
viên chức, nhưng chưa có một văn bản luật nào giải thích các thuật ngữ này.
Trong điều kiện thể chế chính trị của Việt Nam, có một điểm đặc biệt là đội ngũ
cán bộ, công chức, viên chức luôn có sự liên thông với nhau. Theo yêu cầu
nhiệm vụ, cơ quan có thẩm quyền có thể điều động, luân chuyển họ giữa các cơ
quan, tổ chức của Đảng, Nhà nước, tổ chức chính trị - xã hội. Với điểm đặc thù
này, việc nghiên cứu để xác định rõ cán bộ; công chức; viên chức một cách triệt
để rất khó và phức tạp. Trong đời sống xã hội, từ lâu thuật ngữ cán bộ được sử
dụng rộng rãi nhưng không theo một quy định nào. Cán bộ không chỉ để gọi
những người làm việc trong các cơ quan của Đảng, của Nhà nước, của tổ chức
chính trị - xã hội mà còn được sử dụng cả trong các hoạt động sự nghiệp như
cán bộ y tế, cán bộ coi thi, cán bộ dân phố . Tương tự, cụm từ công
chức và viên chức cũng vậy. Có khi người ta sử dụng luôn cả cụm từ cán bộ,
công chức, viên chức để chỉ chung những người làm việc trong các cơ quan của
Đảng, Nhà nước, tổ chức chính trị - xã hội.


Khái niệm “công chức” bắt đầu xuất hiện ở Việt Nam khi Chủ tịch Hồ
Chí Minh ký sắc lệnh 76/SL ngày 20/5/1950 ban hành Quy chế công chức, trong
đó công chức chỉ được xác định trong phạm vi các cơ quan Chính phủ, được quy
định tại Điều 1 “những công dân Việt Nam được chính quyền nhân dân tuyển
dụng, giao giữ một chức vụ thường xuyên trong các cơ quan Chính phủ, ở trong


hay ở ngoài nước, đều là công chức theo Quy chế này, trừ những trường hợp
riêng biệt do Chính phủ quy định”. Tuy nhiên, do hoàn cảnh những năm tháng
kháng chiến sau đó, mặc dù không có văn bản nào bãi bỏ Sắc lệnh 76/SL nhưng
trên thực tế các nội dung của quy chế này không được áp dụng. Một thời gian
dài chúng ta quen thuộc với việc thực hiện chế độ “cán bộ” trên phạm vi cả
nước, lấy người cán bộ làm trung tâm. Theo đó, tất cả những người làm việc
trong các cơ quan của Đảng, Nhà nước, tổ chức chính trị - xã hội, doanh nghiệp
nhà nước, nông trường, lâm trường và lực lượng vũ trang đều được gọi chung
trong một cụm từ là cán bộ, công nhân viên chức nhà nước.


Sau đó, đến những năm đầu thập niên 90 khái niệm công chức mới xuất
hiện trở lại. Tại Nghị định số 169/HĐBT của Hội đồng Bộ trưởng ban hành
ngày 25/5/1991 về công chức Nhà nước đã quy định công chức theo một phạm
vi rộng hơn, bao gồm:


a) Những người làm việc trong các cơ quan hành chính Nhà nước ở Trung
ương, ở các tỉnh, huyện và cấp tương đương.


b) Những người làm việc trong các Đại sứ quán, lãnh sự quán của nước
Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam ở nước ngoài.


c) Những người làm việc trong các trường học, bệnh viện, cơ quan nghiên
cứu khoa học, cơ quan báo chí, phát thanh, truyền hình của Nhà nước và nhận
lương từ ngân sách.


d) Những nhân viên dân sự làm việc trong các cơ quan Bộ Quốc phòng.


e) Những người được tuyển dụng và bổ nhiệm giữ một công vụ thường
xuyên trong bộ máy của các cơ quan Toà án, Viện kiểm sát các cấp.


g) Những người được tuyển dụng và bổ nhiệm giữ một công vụ thường
xuyên trong bộ máy của Văn phòng Quốc hội, Hội đồng Nhà nước, Hội đồng
nhân dân các cấp.


Những trường hợp riêng biệt khác do Chủ tịch Hội đồng Bộ trưởng quy


định.


Phạm vi công chức không bao gồm:


a) Các đại biểu Quốc hội, đại biểu Hội đồng nhân dân các cấp.


b) Những người giữ các chức vụ trong các hệ thống lập pháp, hành pháp,
tư pháp được Quốc hội hoặc Hội đồng Nhân dân các cấp bầu ra hoặc cử ra
theo nhiệm kỳ.


c) Những hạ sĩ quan, sĩ quan tại ngũ trong Quân đội Nhân dân Việt Nam,
bộ đội biên phòng.