Chuyên Đề Các công cụ pháp lý và chính sách trong quản lý chất thải rắn

1. TỔNG QUAN CHUNG VỀ CHÍNH SÁCH MÔI TRƯỜNG
Chính sách môi trường là những quy định của cơ quan hành chính quốc gia hoặc của cộng đồng về lĩnh vực sử dụng hợp lý tài nguyên, bảo vệ môi trường nhằm mục tiêu “phát triển bền vững”. Một chính sách được ban hành phải dựa trên cơ sở 5 nguyên tắc cơ bản sau [6]:
- Chính sách môi trường phải được ban hành và thực hiện hợp hiến, hợp pháp và thống nhất
- Nguyên tắc “người gây ô nhiễm phải trả tiền”
- Nguyên tắc phòng ngừa.
- Nguyên tắc hợp tác giữa các đối tác.
- Nguyên tắc sự tham gia của cộng đồng.
Sự yếu kém và thất bại của chính sách bao gồm những thất bại do sự can thiệp không phù hợp, không kịp thời hoặc không cần thiết. Đây là trách nhiệm không những của chính quyền mà còn là của các cơ quan hỗ trợ khi họ ủng hộ hay tài trợ cho các chính sách sai lầm này. Chính sách yếu kém là một trong những nguyên nhân gây suy thoái môi trường, thể hiện ở một số dạng sau:
- Thị trường có thể đang hoạt động tốt nhưng sự can thiệp của chính quyền có thể làm biến dạng đi. Ví dụ những can thiệp của chính quyền qua thuế khóa, bù lỗ cho các xí nghiệp quốc doanh kém hiệu quả, khuyến khích cho các dự án công cộng với việc hoàn trả kinh tế chậm và chịu nhiều tác động môi trường;
- Nhiều khoản tài trợ tuy có là tăng thu nhập, nhưng dẫn đến sử dụng quá mức tài nguyên gây mất cân bằng sinh thái. Ví dụ các chính sách khuyến khích các nguồn tài trợ cho phân bón hóa học, hóa chất bảo vệ thực vật;
- Chính quyền can thiệp nhằm sửa chữa sự yếu kém của thị trường, nhưng hâu quả của sự can thiệp này còn tồi tệ hơn nếu không can thiệp;
- Khi cần có sự can thiệp kịp thời thì lại thiếu chính sách phù hợp. Ví dụ chậm hoặc không ban hành quyền sở hữu đất đai cho nông dân;
Như vậy một chính sách thực sự có hiệu quả nhất thiết phải được xây dựng dựa trên phương châm trong hoạch định chính sách môi trường.
1.1. Đánh giá chi phí môi trường
Bước đi đầu tiên trong hoạch định chính sách là đánh giá chi phí môi trường. Quá trình này thường khó chính xác. Tuy vậy dù độ chính xác ở mức độ nào thì vẫn hơn là không đánh giá. Các chỉ tiêu đánh giá thường tập trung vào:
- Sử dụng giá cả thị trường : giá cả thị trường được sử dụng để đánh giá khi thiệt hại môi trường dẫn đến những thiệt hại về sản xuất hoặc sức khỏe. Với thiệt hại về sản xuất có thể thông qua giá cả để tính tiền. Với ảnh hưởng đến sức khỏe có thế dùng chỉ số về bệnh tật hay sức khỏe, chết yểu, suy dinh dưỡng
- Chi phí thay thế: đây là chi phí dùng để đầu tư khắc phục hậu quả thiệt hại về môi trường;
- Thị trường thay thế: sự xuống cấp của môi trường có thể được đánh giá thông qua hậu quả của nó đến các thị trường khác – đặc biệt là giá trị tài sản và tiền lương. Ví dụ như mức lương và phụ cấp ở vùng ô nhiễm hơn, giá cả nhà cửa cao nếu nó thông thoáng và nằm ở vùng không khí trong lành;
- Các nghiên cứu: chi phí này nhằm tìm kiếm các nguồn thông tin chính xác về môi trường có thể giúp ích cho việc đầu tư và hoạch định kế hoạch quản lý.
1.2. Phương pháp xây dựng chính sách môi trường
1) Lựa chọn ưu tiên thông qua đánh giá chi phí
Việc so sánh chi phí khắc phục thiệt hại với lợi ích bảo vệ môi trường (chi phí phòng ngừa) sẽ giúp cho nhà hoạch định chính sách có những quyết định chính xác hơn. Đây là một kỹ thuật ưu việt trong phân tích chính sách.
- Việc ban hành các tiêu chuẩn môi trường cũng cần dựa trên sự phân tích chi phí – lợi ích để sao cho các tiêu chuẩn này khả thi trong điều kiện cụ thể. Những tiêu chuẩn yêu cầu chi phí thấp có thể được đề ra chặt chẽ và nghiêm ngặt hơn.
- Khi có những lựa chọn về ưu tiên, tiêu chuẩn về chính sách đối với môi trường, chính phủ ngầm đưa vào các giá trị về các thiệt hại khác nhau. Điều này tốt hơn là đưa ra những lựa chọn chỉ thông qua phân tích dữ liệu và tri thức khoa học tiến bộ, việc đánh giá môi trường đang từng bước được mở rộng sang lĩnh vực mới của công việc hoạch định chính sách.
2) Mục tiêu, hình thức và phương pháp của chính sách môi trường
Phương pháp: gồm quy định và những khuyến khích kinh tế.
Việc thực thi chính sách có thể bằng hai phương pháp: điều hành (chỉ huy và kiểm soát) hoặc khuyến khích kinh tế (áp dụng các công cụ thị trường):
- Các quy định (điều hành chính sách) chỉ phù hợp với hoàn cảnh thiếu sự cạnh tranh trong nền kinh tế của các xí nghiệp công nghiệp, vấn đề sử dụng đất, hoàn toàn có lơi khi áp dụng các tiêu chuẩn bắt buộc đối với các cơ sở sản xuất thải chất thải độc hại như sản xuất phân bón, thuốc trừ sâu, sơn, in, dung môi hóa chất Bằng việc ban hành các tiêu chuẩn và quy định và tiêu chuẩn này đối với nhà sản xuất, chính quyền có thể cải thiện môi trường
- Các khuyến khích kinh tế (sử dụng nguyên tắc người gây ô nhiễm phải trả tiền và các công cụ kinh tế);
Trái ngược với các quy định chỉ tác động đến những người vi phạm, các chính sách dựa trên cơ chế thị trường đã tác động đến tất cả những người gây ô nhiễm và những người sử dụng tài nguyên bởi vì họ đều được khuyến khích tìm mọi cách làm giảm thiệt hại môi trường để nâng cao lợi ích. Theo những nghiên cứu ở Anh và Mỹ cho thấy những khuyến khích kinh tế đã tạo ra những chi phí thấp hơn các quy định (khoảng từ 1: 1,1 đến 1:22).
Các khuyến khích kinh tế chỉ thành công trong một nền kinh tế thị trường lành mạnh, thực hiện đầy đủ ba nhân tố: quyền sở hữu, cạnh tranh lành mạnh và đa dạng hóa các thành phần kinh tế - nhà sản xuất – nhà sử dụng tài nguyên. Các xí nghiệp quốc doanh được bao cấp và bảo trợ thường không nhạy bén với chính sách kinh tế vì họ không quan tâm tới chi phí. Sự thiếu cạnh tranh làm giảm sức ép đến cả các doanh nghiệp tư nhân nhằm giảm chi phí đến mức thấp nhất. Việc đa dạng hóa các thành phần kinh tế và nhà sản xuất củng tạo điều kiện làm nảy sinh nhiều sáng kiến.
Mục tiêu: Tập trung vào giá cả, số lượng hay công nghệ. Sự xuống cấp của môi trường có thể được kiểm soát hoặc bằng cách thay đổi giá của các tài nguyên môi trường (áp dụng lệ phí hay thuế), hoặc bằng cách hạn chế lượng sử dụng (định mức thải, khoanh vùng sử dụng đất).
Các chính sách quy định lượng có tác dụng ấn định mức thiệt hại có thể chấp nhận đối với môi trường, còn chính sách nhằm vào giá sẽ ấn định chi phí kiểm tra (kiểm soát) tác hại đối với môi trường.
Các chính sách quy định lượng ô nhiễm hoặc sử dụng tài nguyên thường ở dạng các quy định, tuy nhiên trong cơ chế thị trường, việc thương mại hóa các giấy phép (đấu thầu, mua bán) vẫn có thể nâng cao hiệu quả sử dụng giấy phép theo định lượng.
Các chính sách định lượng rất thích hợp để kiểm soát các chất thải nguy hiểm, kiểm soát các vấn đề ô nhiễm gây ảnh hưởng trực tiếp cho sức khỏe con người và đối với tài nguyên thiên nhiên như là môi trường sống duy nhất(đất ướt, bờ biển nhạy cảm, ám tiêu san hô, rừng mưa nhiệt đới).
Hình thức: có thể là chính sách trực tiếp hay gián tiếp. Chính sách gián tiếp tác động đến chất lượng môi trường bằng cách gây ảnh hưởng hoặc quy định đối với việc sử dụng tài nguyên hay hàng hóa. Chính sách trực tiếp thường nhằm vào thuế phát thải, lệ phí xã thải hoặc thuế khai thác tài nguyên. Những hạn chế khi áp dụng chính sách trực tiếp:
- Các tác động môi trường ngày càng nhiều và càng phân tán, đòi hỏi chi phí cao cho việc giám sát liên tục.
- Khó có thể giám sát đối với những người gây ô nhiễm hoặc sử dụng tài nguyên ở quy mô nhỏ và phân tán (ví dụ: các hoạt động đào đãi vàng, chặt đốn củi )
- Sự giám sát tùy thuộc khả năng công nghệ.
- Các vấn đề môi trường thường không bị bó gọn trong biên giới hành chính quốc gia để chịu sự giám sát.
Do đó các chính sách trực tiếp chỉ thích hợp với việc quản lý phát xả của xí nghiệp lớn về bụi, khí SO[SUB]2[/SUB], ô nhiễm công nghiệp, khai thác mỏ, khai thác gỗ của các công ty lớn.
Những chính sách gián tiếp đặc biệt có lợi khi việc giám sát và khả năng thực hiện của các cấp điều hành kém hoặc khó thực hiện. Ví dụ ô nhiễm không khí do xe cộ, sử dụng năng lượng trong gia đình, phá rừng quá mức do người dân địa phương, sử dụng hóa chất trong công nghiệp, chất thải rắn độc hại có nguồn gốc phân tán từ hộ gia đình hay tổ hợp sản xuất nhỏ.
Trong công tác quản lý chất thải rắn, cơ sở của việc thiết lập chính sách quản lý chất thải rắn bao gồm các yếu tố sau [18]:
Các quy định mang tính “điều hành và kiểm soát”. Các nhà sản xuất buộc phải áp dụng các kỹ thuật hiện đại để xử lý ô nhiễm, giảm thiểu tác động xấu ngay tại nguồn phát sinh nhằm đạt các tiêu chuẩn, các quy định ban hành.
Các công cụ khuyến khích kinh tế nhằm ngăn ngừa tác động xấu của chất thải rắn đối với môi trường. Đặc điểm của các công cụ khuyến khích kinh tế này là nó tác động trực tiếp hoặc gián tiếp đến lợi nhuận của các nhà sản xuất, từ đó buộc các nhà sản xuất phải thay đổi thái độ trong việc khai thác, sử dụng tài nguyên cho sản xuất.
2. CÁC CÔNG CỤ PHÁP LÝ TRONG CÔNG TÁC QUẢN LÝ CHẤT THẢI RẮN
2.1.Các tiêu chuẩn