Tài liệu Các bước làm luật ở người và ở ta

Các bước làm luật: ở người và ở ta




Ai từng theo dõi kỹ các hoạt động của Quốc hội có thể nhận thấy một hiện tượng khá thú vị: Có những chuyện được các đại biểu Quốc hội đào xới rất nhiều lần, nhưng lại theo cùng một góc tiếp cận, chứ không phải là nhiều lần rồi làm sáng tỏ được vấn đề, và lần cuối không khác lần đầu được bao nhiêu. Bộ luật dân sự sửa đổi được thông qua trong Quốc hội khoá XI là một ví dụ: trong gần một năm, qua bảy, tám lần thảo luận đi, tranh luận lại, cho đến ngay tận trước khi thông qua, các đại biểu vẫn băn khoăn với câu hỏi của lần thảo luận thứ nhất là có nên đưa các vấn đề hiến xác, thay đổi giới tính,
quyền được chết vào Bộ luật dân sự hay không.




Những băn khoăn này là có thể hiểu được. Nhưng có một điều không thể hiểu được là sau nhiều lần thảo luận như vậy mà những câu hỏi đó vẫn chưa có lời giải. Trong khi đó nhiều nước trên thế giới họ giải quyết vấn đề này từ trước khi soạn thảo luật. Vậy họ làm như thế nào? Hoạt động làm luật của họ gồm những bước đi nào để không bị trùng nhau, đỡ tốn thời gian mà vẫn giải quyết được những vấn đề gốc rễ của cuộc sống đặt ra cho luật? Bài viết này sẽ tóm lược cách làm ở các nước, các bước đi của họ trong quá trình làm luật[1], đồng thời so sánh với cách làm ở nước ta,[2] từ đó rút ra một vài kết luận sơ bộ và kiến nghị tổng quát nhằm góp phần hoàn thiện quy trình lập pháp nước nhà.


Quy trình làm luật ở các nước gồm các bước sau: phân tích từ góc độ chính sách đối với dự luật; phê duyệt về mặt chính sách đối với dự luật; soạn thảo dự luật; thẩm định hoặc thẩm tra dự luật; phê duyệt dự luật; tham vấn nhân dân (nếu cần thiết), xem xét và thông qua. Dù là dự luật của Chính phủ hay của cá nhân hoặc nhóm đại biểu Quốc hội đều phải trải qua quá trình này.[3] Nhưng vì đại đa số các dự luật ở các nước là do chính phủ soạn thảo và trình ra nghị viện[4], nên xin được trình bày về quy trình làm luật ở các nước với sự tham gia của chính phủ. Quy

trình đó có các bước sau: phân tích chính sách lập pháp, phê duyệt chính sách, soạn thảo dự luật, tham vấn nhân dân (nếu cần thiết), thẩm định dự luật, phê duyệt dự luật (các bước này làm ở Chính phủ), trình dự luật cho Quốc hội đọc lần một, xem xét ở các uỷ ban của Quốc hội, trình Quốc hội đọc lần hai, xem xét ở các uỷ ban, trình Quốc hội đọc lần ba để thông qua.


1. Phân tích chính sách




Công đoạn đầu tiên của quy trình lập pháp ở nhiều nước là phân tích chính sách. Phân tích chính sách bao gồm: nhận biết vấn đề đang phát sinh trong xã hội; tìm nguyên nhân của vấn đề; đề ra giải pháp (nếu cần đến giải pháp ban hành luật thì mới ban hành); nghiên cứu các vướng mắc về tính hợp hiến, hợp pháp; đánh giá
tác động của đạo luật dự kiến ban hành; nghiên cứu khả năng tài chính để bảo đảm triển khai các quy định của văn bản pháp luật[5] (Xem thêm phương pháp luận về phân tích chính sách trong hộp dưới đây). Một số nước còn có luật quy định bắt buộc cơ quan ban hành văn bản phải tiến hành đánh giá tác động của văn bản sẽ ban hành đối với các đối tượng chịu sự điều chỉnh (tiếng Anh gọi là Regulatory Impact Assessment- RIA). Luật này có thể đề cập đến mọi lĩnh vực, hoặc trong những lĩnh vực nhất định như môi trường, sử dụng đất, xây dựng [6]. Chỉ sau khi đã “bắt mạch” cẩn thận, nếu cho rằng cần phải dùng đến “thang thuốc” luật để “chữa bệnh”, cơ quan của chính phủ mới giải trình trước toàn thể chính phủ về sự cần thiết phải “bốc thuốc”, tức là phê duyệt chính sách.




Hộp: Phương pháp luận về phân tích chính sách công




Khi nghiên cứu quá trình xây dựng và thực thi chính sách công hoặc nghiên cứu nội dung chính sách công, việc phân tích chính sách công cần giải đáp năm vấn đề cơ bản:


1. Phân tích tình hình thực tế