Tài liệu Bước đầu nghiên cứu về cơ chế chi trả dịch vụ môi trường tại Việt Nam

1. Các quan niệm khác nhau về dịch vụ
môi trường và chi trả dịch vụ môi trường
Trong các tài liệu, sách báo nước ngoài, chi trả dịch vụ môi trường (payments for environmental services- viết tắt là PES) còn được viết dưới các dạng khác như payments for ecological services (chi trả dịch vụ sinh thái) và payments for ecosystem services (chi trả dịch vụ hệ sinh thái). Câu hỏi đặt ra là 3 thuật ngữ nêu trên có đồng nghĩa với nhau hay không khi mà nội hàm của các khái niệm môi trường, sinh thái, hệ sinh thái là không hoàn toàn giống nhau.
Tại Việt Nam, cho đến trước khi trở thành thành viên của WTO, cũng như trước khi Nhà nước ban hành Chiến lược phát triển lâm nghiệp Việt Nam giai đoạn 2006 - 2020 (đầu năm năm 2007) chỉ có thể tìm thấy thuật ngữ dịch vụ sinh thái hay dịch vụ hệ sinh thái trong các từ điển chuyên
ngành.(1) Đến thời điểm này, thuật ngữ dịch
vụ môi trường đã xuất hiện trong một số văn bản quy phạm pháp luật. Tuy nhiên, có một điểm đáng chú ý là các văn bản pháp luật khác nhau lại đề cập thuật ngữ này với các nội dung pháp lí hoàn toàn không giống nhau. Lí do là vì dịch vụ môi trường và chi trả dịch vụ môi trường là vấn đề còn rất mới ở Việt Nam nên không tránh khỏi sự mơ hồ trong cách hiểu và tiếp cận chúng. Điều này





thậm chí xảy ra ngay cả đối với những người làm công tác quản lí và nghiên cứu trong lĩnh vực môi trường. Cụ thể:
Thứ nhất, có sự nhầm lẫn giữa các khái niệm dịch vụ môi trường với dịch vụ bảo vệ môi trường (environmental protection sevices) được quy định tại Điều 116 Luật bảo vệ môi trường năm 2005. Theo đó, dịch vụ bảo vệ môi trường là những hoạt động giữ gìn vệ sinh, bảo vệ môi trường như hoạt động thu gom, tái chế, xử lí chất thải, quan trắc, phân tích môi trường, đánh giá tác động môi trường Sự nhầm lẫn này càng tăng thêm khi Việt Nam với WTO có các cam kết về dịch vụ môi trường, bao gồm: Dịch vụ xử lí chất thải, dịch vụ xử lí rác thải, dịch vụ làm sạch khí thải và dịch vụ xử lí tiếng ồn, dịch vụ đánh giá tác động môi trường. Thực chất, đây chính là nội dung của dịch vụ bảo vệ môi trường.
Hiện tại, trong các văn bản pháp luật đang tồn tại 3 thuật ngữ dễ gây nên sự nhầm lẫn, trong đó có hai thuật ngữ có tên gọi khác nhau nhưng nội dung giống nhau (đó là dịch vụ môi trường trong các cam kết với WTO và dịch vụ bảo vệ môi trường trong Luật bảo vệ môi trường năm 2005) và có





hai thuật ngữ có tên gọi giống nhau nhưng nội dung pháp lí lại hoàn toàn khác nhau (đó là dịch vụ môi trường trong các cam kết với WTO và dịch vụ môi trường trong Chiến lược phát triển lâm nghiệp Việt Nam giai đoạn 2006 - 2020).
Thứ hai, còn tồn tại nhiều cách hiểu khác nhau về dịch vụ môi trường như sau:
+ Dịch vụ môi trường được hiểu là hoạt động cung cấp nguyên liệu đầu vào cho quá trình chu chuyển kinh tế (bao gồm hoạt động sản xuất, tiêu dùng hay sinh hoạt .). Người sử dụng dịch vụ này sẽ phải chi trả dưới dạng thuế tài nguyên, thuế sử dụng đất, tiền thuê đất, thuê mặt nước, phí thuỷ lợi ;
+ Dịch vụ môi trường là hoạt động đầu tư làm tăng thêm giá trị sinh thái của môi trường (còn gọi là đầu tư gia tăng, đầu tư thứ cấp hay đầu tư cấp 2), như đầu tư vào việc xây dựng các khu du lịch sinh thái, khu
nghỉ dưỡng, resorts,(2) hình thành các khu
bảo tồn rừng, bảo tồn biển Người thụ hưởng các dịch vụ này phải chi trả dưới dạng phí tham quan danh lam thắng cảnh hoặc một tỉ lệ % tiền trả nhất định cấu thành trong giá các tour du lịch (thông qua các hợp đồng dịch vụ du lịch) nhằm bù đắp một phần hoặc toàn bộ chi phí về duy tu, bảo dưỡng, quản lí đối với công trình đã được đầu tư;
+ Dịch vụ môi trường chỉ nên hiểu là những lợi ích mà môi trường mang lại từ chức năng vốn có của nó như điều hoà khí hậu, tạo cảnh đẹp thiên nhiên, cung cấp nước sạch, không khí sạch, hấp thụ khí thải,



nước thải, phân huỷ chất thải rắn, cung cấp nguồn gen Người thụ hưởng những dịch vụ nêu trên phải chi trả dưới dạng chia sẻ lại một phần lợi ích mà mình thu được từ những đặc tính hữu ích của môi trường.
Thứ ba, chưa có sự thống nhất trong việc vận dụng các nguyên tắc chi trả dịch vụ môi trường:
+ Việc chi trả phải dựa trên cả 2 nguyên tắc: 1) Người gây ô nhiễm phải trả; 2) Người hưởng lợi từ môi trường phải chi trả, trong đó người gây ô nhiễm phải trả là nguyên tắc cơ bản được áp dụng để xác định trách nhiệm đóng góp tài chính của các đối tượng gây ô nhiễm môi trường. Theo quan điểm này thì phí bảo vệ môi trường đối với nước thải mà Việt Nam đang áp dụng là một hình thức chi trả dịch vụ môi trường, vì những đối tượng xả nước thải đã sử dụng dịch vụ tự làm sạch (hấp thu chất thải) của môi trường để xử lí (phân huỷ) các nguồn thải phát sinh từ hoạt động của mình. Tuy nhiên, khi xây dựng mức phí thì những người theo quan điểm này lại cho rằng mức phí được xây dựng căn cứ vào mức kinh phí đầu tư xử lí nước thải đạt tiêu chuẩn môi trường. Nếu hiểu như vậy thì phí bảo vệ môi trường đối với nước thải chỉ là một dạng của chi trả dịch vụ bảo vệ môi trường mà thôi;
+ Đối với chi trả dịch vụ môi trường thì không áp dụng nguyên tắc người gây ô nhiễm phải trả mà chỉ áp dụng nguyên tắc người hưởng lợi từ môi trường chi trả. Người gây ô nhiễm phải trả là nguyên tắc áp dụng đối với đầu ra của quá trình chu



chuyển kinh tế, hay nói khác đi nguyên tắc này áp dụng đối với những người gây ảnh hưởng xấu đến môi trường và họ bị buộc phải thực hiện nghĩa vụ tài chính để khắc phục tình trạng đó và đương nhiên là không thể áp dụng nguyên tắc này đối với những người thụ hưởng các lợi ích do môi trường mang lại. Theo quan điểm này thì tiền đề của việc chi trả dịch vụ môi trường là người sử dụng dịch vụ phải sẵn lòng chi trả theo phương thức thoả thuận (willing to pay).
Thứ tư, chưa có sự thống nhất trong cách hiểu về đối tượng nhận chi trả:
+ Theo hiến pháp Việt Nam, đất đai, rừng núi, sông hồ, nguồn nước, tài nguyên trong lòng đất, nguồn lợi ở vùng biển đều thuộc sở hữu toàn dân, do Nhà nước đại diện chủ sở hữu. Như vậy, nếu một người thụ hưởng những lợi ích do các nguồn tài nguyên thiên nhiên và môi trường mang lại thì họ phải có nghĩa vụ chia sẻ với Nhà nước một phần lợi ích mà họ được hưởng (thông qua các nguồn thu vào ngân sách nhà nước). Nói khác đi, trong trường hợp này Nhà nước là đối tượng nhận chi trả;
+ Chi trả dịch vụ môi trường là các hình thức chi trả trực tiếp hoặc gián tiếp giữa người thụ hưởng những lợi ích do môi trường mang lại với những người thực hiện nhiệm vụ quản lí và bảo vệ môi trường (ví dụ, những người làm nhiệm vụ duy tu, bảo dưỡng, quản lí đối với danh lam thắng cảnh), tức là những người gián tiếp thông qua môi trường cung cấp các dịch vụ cần thiết cho đối tượng chi trả. Trong trường



hợp này đối tượng nhận chi trả lại là các cơ quan, tổ chức được giao nhiệm vụ quản lí và bảo vệ môi trường;